II OSK 3090/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 234/18 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 30 października 2017 r. znak MDP.051.341.2017 w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 234/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 30 października 2017 r. nr MDP.051.341.2017, w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione. Skargę kasacyjną wniosła J. K. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem. Zaskarżyła wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: a) art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483) w zw. art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570) w zw. z art. 33 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 1966 Nr 24 poz. 151) poprzez jego naruszenie i niewłaściwe zastosowanie i wymaganie przeprowadzenia obowiązku szczepiennnego u dziecka zgodnie z komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego, który to akt NIE JEST ŹRÓDŁEM POWSZECHNIE OBOWIĄZUJĄCEGO PRAWA i w konsekwencji prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji mimo braku wymagalności obowiązku, b) art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570) w zw. z § 3 pkt 1 do 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2018 poz. 753) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obowiązek szczepienny dziecka w zakresie terminu wykonania szczepienia - nie wynika z tych aktów, a z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego. Wniosła o: 1/ uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy sądowi do ponownego rozpoznania, a w konsekwencji umorzenie postępowania, 2/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), dalej także: "u.p.e.a.", "ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Dalsze rozważania poprzedzić warto spostrzeżeniem, że zarówno powyższy przepis, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, powoływane są według brzmienia obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Kontrolowanym w niniejszym postępowaniu aktem administracyjnym jest postanowienie w przedmiocie uznania za niezasadne zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, przy czym w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Skarżąca zgłosiła w trakcie postępowania egzekucyjnego zarzuty braku wymagalności obowiązku, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Od razu warto zastrzec, że w skardze kasacyjnej powołano wprost jedynie na przepis art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Stanowiły one zarzuty o których mowa w art. 33 § 1 pkt 2, pkt 5, pkt 8 i pkt 9 u.p.e.a., co oznacza, że stanowisko wierzyciela, z wyłączeniem zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 8, było wiążące dla organu egzekucyjnego. Stanowisko to Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Toruniu, będący wierzycielem, zajął w postanowieniu z dnia 17 października 2016 r., znak: N.EP 5381.18.12.2.1.2014, w którym uznał zgłoszone zarzuty wymienione w punktach 1-3 za nieuzasadnione. W związku z niewniesieniem przez zobowiązaną zażalenia, postanowienie organu I instancji stało się ostateczne. Związanie stanowiskiem wierzyciela nie dotyczy Sądu. Przypomnieć warto, że na skutek noweli z dnia 9 kwietnia 2015 r., w art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a., zawarto zastrzeżenie, według którego, zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegały postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służyło zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W konsekwencji, stanowisko wierzyciela podlegało kontroli wraz z postanowieniem w sprawie zarzutów, na podstawie art. 135 P.p.s.a. Stanowisko o braku związania sądu, rozpoznającego skargę na postanowienie w sprawie zarzutów, postanowieniem w przedmiocie stanowiska wierzyciela, było wyrażane także poprzednio, przed nowelą art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1490/10; z 11 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 1904/09, z 28 października 2008 r., sygn. akt II FSK 1006/07, z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 216/10), przy czym należy zwrócić uwagę na to, że należało uwzględniać ewentualne stanowisko sądu administracyjnego w tej mierze, w razie rozpoznania skargi na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela. Dla porządku odnotować można, jakkolwiek nie ma to znaczenia w niniejszej sprawie, że do kolejnej noweli ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji doszło na mocy ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070). Obecnie zażalenie na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela nie jest przewidywane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie ma zatem potrzeby ograniczenia obowiązującego poprzednio w art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, naruszenia art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Bezzasadne są twierdzenia skargi kasacyjnej, że obowiązek szczepienia nie ma podstawy prawnej ze względu na to, że wynika on z Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego pt. Program Szczepień Ochronnych (por. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 2547/18 i II OSK 2546/18). Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej wynikające bezpośrednio z przepisów prawa. Do takich zaś obowiązków należy zaliczyć obowiązek szczepienia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Powyższy obowiązek skonkretyzowany został w art. 17 ust. 1 wymienionej ustawy, który stanowi, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 849). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Na podstawie tego upoważnienia Minister właściwy do spraw zdrowia został uprawniony do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in.: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, 2) osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. Syn skarżącej K. S., urodzony [...]grudnia 2008 r., podlega obowiązkowi szczepień ochronnych przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym z dnia 9 czerwca 2016 r. nr 84/N.EP/2016. Opiekę nad małoletnim synem K. sprawuje m.in. skarżąca będąca jego matką. Na niej więc spoczywa odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny. Treść tego obowiązku została stwierdzona w tytule wykonawczym z dnia 9 czerwca 2016 r. nr 84/N.EP/2016, wystawionym przez PPIS w Toruniu. Przywołane powyżej regulacje przewidują obowiązek szczepienia z mocy prawa. Skoro obowiązująca regulacja prawna w ustawie o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada obowiązek poddania się szczepieniu, nie ma podstaw do przyjęcia nieistnienia obowiązku, jak i braku wymagalności obowiązku. Obowiązek został nałożony z mocy prawa, w drodze przepisów powszechnie obowiązujących. Ogłoszony przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczególnymi wskazaniami dotyczącymi stosowania szczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej nie stanowi podstawy obowiązku. Obowiązek wynika z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 10 ust. 10 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Program Szczepień Ochronnych na dany rok jedynie warunkuje ten obowiązek (patrz: wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2925/17). To, że szczepienia ochronne prowadzone są zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie oznacza więc, że ich zakres oderwany jest od powszechnie obowiązującej materii normatywnej. Podstawą wydania tego komunikatu jest art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jak wskazano w orzecznictwie, to ustawodawca zadecydował o sposobie uregulowania materii dotyczącej obowiązkowych szczepień ochronnych. Przyjęcie określonego kalendarza szczepień wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. Przywołane przepisy aktów normatywnych powszechnie obowiązujących wyraźnie stanowią o obowiązku szczepień ochronnych. Z uwagi na materię regulacji, tj. ochronę życia i zdrowia ludzi, a także konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania publicznego systemu opieki zdrowotnej realizującego obowiązek konstytucyjny z art. 68 ust. 4, kwestie szczegółowe pozostawiono rozstrzygnięciu na niższych poziomach decyzyjnych (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 3 pkt 1 do 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obowiązek szczepienny dziecka w zakresie terminu wykonania szczepienia nie wynika z tych aktów, a z komunikatu GIS. W przytoczonej podstawie kasacji skarżąca podnosi zatem pośrednio nieistnienie ustawowego obowiązku szczepień (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) oraz brak wykonalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Wymagalności obowiązku dotyczył zarzut kasacji polegający na naruszeniu art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w związku z § 3 pkt 1-12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W niniejszej sprawie, z mocy art. 29 § 1 u.p.e.a., nie jest możliwe kwestionowanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wystawienie tytułu wykonawczego jest możliwe w sytuacji, gdy obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej jest wymagalny. Tytuł wykonawczy powinien zawierać stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Odnosząc się do okoliczności podniesionej w uzasadnieniu kasacji, można stwierdzić, że bezpodstawne jest twierdzenie o tym, że wykonalność obowiązku następuje z upływem wieku do którego określone szczepienie należy przeprowadzić. W przepisie art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń zawarto upoważnienie dla Ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia. Natomiast, jak już stwierdzono w poprzedzających rozważaniach, zgodnie z art. 17 ust. 11, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 i art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 marca roku poprzedzającego realizację tego programu. Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać szczepionki, został określony w ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia - Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wymagalność obowiązku poddania dziecka szczepieniu nie wynika natomiast wyłącznie z wieku stanowiącego zakończenie okresu obowiązku poddania szczepieniu, o którym to okresie mowa w przepisach § 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Z uwagi na to, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2 ustawy), przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego konieczne jest ustalenie, czy nie zachodzą okoliczności wyłączające zaistnienie obowiązku. W niniejszej sprawie odbyły się rozmowy z rodzicami K., a nadto w upomnieniu poinformowano ich o obowiązku i skutkach niepoddania syna szczepieniu obowiązkowym. Dodać warto, że termin określony w zawartym w upomnieniu wezwaniu do wykonania obowiązku nie oznacza ustalenia przez wierzyciela terminu wykonalności obowiązku poddania się szczepieniom. Jest to termin procesowy warunkujący skuteczne złożenie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Odmowa poddania dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnego do szczepienia nie stanowi przesłanki wskazującej na niewykonalność wyżej opisanego obowiązku szczepienia. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika konieczność poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Oznacza to powinność poddania się również badaniom kwalifikacyjnym, celem wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Odmowa wzięcia udziału w badaniu uniemożliwia wykonanie szczepienia i powinna być traktowana jako odmowa poddania się temu szczepieniu (patrz: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.