II OSK 1673/19

Warszawa, dnia 23 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1144/18 w sprawie ze skargi M. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz M. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia2018 r., sygn. akt VII SA/Wa1144/18oddalił skargę M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. A. S.A. z siedzibą w C. (dalej "inwestor") w dniu [...] listopada 2017 r. złożyła do Urzędu [...] wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, miejscami parkingowymi naziemnymi, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. G. [...] w W. (dalej "inwestycja"). Prezydent [...] wszczął postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ww. przedsięwzięcia. O fakcie prowadzenia tego postępowania zawiadomił strony, zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej. Inwestor złożył stosowne wyjaśnienia i 4 egzemplarze poprawionego projektu budowlanego. Następnie strony postępowania zostały zawiadomione o zebranym w sprawie materiale dowodowym, o możliwości zapoznania się z aktami oraz możliwości składania uwag i wniosków do powyższej dokumentacji. Decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S.A. z siedzibą w C. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.Organ uznał, że załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, planowana inwestycja nie narusza postanowień uchwały nr XLVIII/1305/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 13 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru węzła ulic M.-P.. W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent [...], działający przez Zastępcę Dyrektora Biura M.. W odwołaniu wskazano, że dla nieruchomości położonej przy ul. G. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa, XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W dziale pierwszym (I-SP) wskazanej księgi wieczystej, w polu sposób korzystania, widnieje wpis: "grunt oddany w użytkowanie wieczyste w celu prowadzenia działalności turystycznej (campingu)". W dziale II ww. księgi wieczystej jako właściciel ujawnione jest M., a jako użytkownik wieczysty A. Spółka Akcyjna z siedzibą w C.. Organ mając powyższe na uwadze zaznaczył, że w dniu nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowa nieruchomość została oddana z przeznaczeniem na działalność turystyczną – camping. Dlatego zadanie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, miejscami parkingowymi naziemnymi, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. G. [...] w W., jest niezgodne z celem, w jakim przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Dodatkowo odwołujący się wskazał, że pismem z [...] stycznia 2018 r. Wydział Architektury i Budownictwa w Dzielnicy P. zwrócił się z prośbą o informację, na jakim etapie jest rozpatrywanie wniosku inwestora o zmianę umowy wieczystego użytkowania dla ww. działki. W odpowiedzi Biuro M. wskazało, że wniosek jeszcze nie został rozpatrzony, a tym samym charakter użytkowania wieczystego nie został zmieniony. W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy P. (działający z upoważnienia Prezydenta [...]) odpowiadając na zarzuty przedstawione w odwołaniu wyjaśnił, że inwestor przy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji złożył skutecznie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważył, że żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku "zbadania złożonego do akt sprawy oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane", na co wskazywał odwołujący się. W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. inwestor ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazał, że nie jest dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował w ramach tego samego postępowania pozycję organu oraz strony. W związku z powyższym wniesione przez Prezydenta [...] odwołanie uznać należy za niedopuszczalne. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr [...] z [...] marca 2018 r., na podstawie art. 134 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej bądź w postaci niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji Prezydenta [...] nr [...] zostało wniesione przez Zastępcę Dyrektora Biura M. Urzędu [...].Biuro M. Urzędu [...] stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu M., za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych biur należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Zdaniem Wojewody, skoro Prezydent [...] orzekał w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. Podkreślono, że w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach - jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strona postępowania. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Na marginesie Wojewoda Mazowiecki dodał, że przyczyną wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie może być ewentualne niedostosowanie przez inwestora projektu budowlanego do przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. M., reprezentowane przez Prezydenta [...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Wojewody Mazowieckiego. W skardze zarzucono naruszenie art. 28 K.p.a. (odmowa uznania legitymacji Biura M. działającego w ramach udzielonych pełnomocnictw w imieniu M., reprezentowanego przez Prezydenta [...] do wniesienia odwołania od decyzji nr [...], w sytuacji kiedy Biuro to zostało w ww. decyzji wskazane jako strona postępowania w przedmiotowej sprawie, brak było podstaw do uznania, że utraciło przymiot strony na etapie odwoławczym od ww. decyzji), art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.(błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, że Prezydent [...] reprezentujący M., nie działa jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] objętej użytkowaniem wieczystym, a uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta [...] działającego jako organ, który wydał decyzję nr [...]); art. 8 K.p.a. (odmowa Prezydentowi [...] legitymacji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy w szeregu innych prowadzonych przez Wojewodę Mazowieckiego postępowaniach administracyjnych w analogicznych sprawach organ przyznawał przymiot strony); art. 134 K.p.a.(błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania, że wystąpiła niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1144/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę M. na powyższe postanowienie Wojewody Mazowieckiego. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i nie ma przesłanek do jego uchylenia. Sąd wskazał, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę określonego budynku mieszkalnego było prowadzone w trybie zwykłym. Organem administracji państwowej właściwym do wydania pozwolenia na budowę był Prezydent M., zgodnie bowiem z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane sprawy określone w tej ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów należą do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organem pierwszej instancji był w tym wypadku starosta powiatu. Do przedmiotowej inwestycji nie miały zastosowania przepisy szczególne wskazujące na właściwość wojewody (art. 82 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane). Jednocześnie Sąd zauważył, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, powołanymi w decyzji organu pierwszej instancji, Prezydent M. wykonuje zadania starosty w odniesieniu do zadań w zakresie prawa budowlanego. Sąd wskazał, że kompetencja Prezydenta [...] do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie może być i nie była podważana w rozpatrywanej sprawie. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż inwestycja dla której wydano przedmiotowe pozwolenie na budowę została zaprojektowana na nieruchomości położonej w W. przy ulicy G. [...]. Nieruchomość ta została oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa, XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę wieczystą nr [...]. W dziale II ww. księgi wieczystej jako właściciel nieruchomości ujawnione jest M., a jako użytkownik wieczysty - inwestor. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie Prezydent [...] skupia dwie różne funkcje: funkcję organu administracji publicznej właściwego do wydania pozwolenia na budowę, a jednocześnie funkcję właściciela nieruchomości, na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja. Oznacza to, że Prezydent [...] działa zarówno w sferze imperium jako podmiot władczy, jak i w sferze dominium jako właściciel określonego mienia. Zbieg obu funkcji, a przez to odpowiednich kompetencji Prezydenta [...] dostrzegł Wojewoda Mazowiecki, do którego wpłynęło odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę złożone przez Urząd [...] Biuro M. (dalej "Biuro M."). Wojewoda Mazowiecki uznał, że Biuro M. stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu m. st. Warszawy, za pośrednictwem którego Prezydent m. st. Warszawy wykonuje swoje zadania. Każde działanie Biura M. i pozostałych Biur w Urzędzie m. st. Warszawy należy uznawać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta m. st. Warszawy. Sąd wskazał, że organowi drugiej instancji znane jest stosunkowo liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, które w sposób w miarę zgodny uznawało, że niedopuszczalne jest aby organ administracji publicznej orzekający (jako organ władczy) w pierwszej instancji postępowania administracyjnego występował w roli strony na innym etapie tego samego postępowania. W związku z taką interpretacją przepisów postępowania administracyjnego przez sądy, organ drugiej instancji uznał, że należy stwierdzić niedopuszczalność odwołania wynikającą z art. 134 K.p.a. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone między innymi w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12, a także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przed reformą) wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. W orzeczeniach tych stwierdzono wyraźnie, że nie można podzielić poglądu, według którego przepisy obowiązującego prawa przypisują określonemu organowi samorządu terytorialnego kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach posiadanego imperium oraz reprezentowania tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących jej dominium (majątku) bez żadnych zastrzeżeń. Fakt, że jeden organ na podstawie odrębnych przepisów wykonuje zarówno obowiązki władcze jak i zadania właściciela określonego M. nie oznacza, że taki organ prowadzący postępowania może występować w roli strony postępowania. Tym bardziej organ administracji publicznej, który wydał akt administracyjny nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji wydanej w pierwszej instancji lub na przykład wniosku o stwierdzenie nieważności własnego rozstrzygnięcia jako strona postępowania. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie prawniczej utrwalony jest pogląd, że w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony (administrowany). Ról tych, co do zasady, nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (vide wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 1387/12, wraz z powołanym tam orzecznictwem). Sąd zauważył, że ze względu na przyjęte zasady postępowania administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 1387/12 oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Gminę Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1691/11. Wyrok ten zapadł w sprawie skargi Gminy Wrocław na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 12 sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. We wskazanym wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012 r., sąd oddalił skargę jednostki samorządu terytorialnego. Przyjmując zasady wyrażone w powołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, włącznie z uchwałą w sprawie o sygn. akt OPS 1/03, Sąd stwierdził, że decyzja Wojewody Mazowieckiego jako organu drugiej instancji jest zgodna z prawem. Ani Biuro M., ani Urząd M. nie są samodzielnymi podmiotami prawa wyposażonymi w odrębną legitymację do występowania samodzielnego w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym. Obie jednostki organizacyjne są jedynie jednostkami pomocniczymi Prezydenta m. st. Warszawy. Nie mogą zatem wnosić odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta m. st. Warszawy. Niedopuszczalność odwołania Wojewoda Mazowiecki stwierdził ograniczając się wszakże do powołania art. 134 K.p.a. jako podstawy prawnej. Sąd zauważył, że prawidłowe - co do istoty sprawy - postanowienie Wojewody Mazowieckiego, powinno obejmować również szerszą podstawę prawną i odpowiednio wyrazić jej konsekwencję w sentencji wydanego postanowienia. Sąd wskazał, że w doktrynie przyjmuje się, że jeśli mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn podmiotowych, a więc gdy odwołanie zostało wniesione przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, mimo że istnieją podstawy do rekonstruowania interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie, to organ odwoławczy powinien rozpoznać takie odwołanie, a następnie wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (vide: B. Adamiak, Komentarz do art. 134 Nb 3, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 532-533). Sąd stanął na stanowisku, że powyższe naruszenie przepisów postępowania nie uzasadnia uwzględnienia skargi, gdyż nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko wówczas prowadziłoby do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.). Z uwagi na fakt, że w rozpatrywanej sprawie stwierdzenie braku legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji wydanej w pierwszej instancji zostało stwierdzone jeszcze w trakcie postępowania administracyjnego i Sąd kontrolował postanowienie zawierające już takie rozstrzygnięcie, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania art. 58 § 1 pkt 5 lub pkt 6 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy (w którego imieniu występowało Biuro M. . Urzędu [...]), zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- P.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, mimo wydania przez organ II instancji postanowienia naruszającego przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz braku podstaw prawnych do oddalenia skargi, • art. 50 § 1 P.p.s.a. przez błędne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie M. reprezentowane przez Prezydenta [...] działającego jako organ wykonawczy gminy M. nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., mimo że status strony M. w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę (jako właściciela nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę oraz działek położonych w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę) wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu: • art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, mimo że M. jest właścicielem działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] przy ul. G. [...], oraz działek [...],[...],[...] z obrębu [...] znajdujących się w obszarze oddziaływania nieruchomości, co przesądza o występowaniu po stronie M. interesu prawnego do poddania zaskarżonego rozstrzygnięcia kontroli sądowoadministracyjnej, • art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817) w zw. z 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 2 i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995), w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) i art. 165 ust. 1 i 2 w zw. z art. 164 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o pozwolenie na budowę wydał Prezydent [...] działając jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest gmina jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, M. (gmina) nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia tej jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Ponadto wystąpił ozasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a ponadto zwrócił się o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja przemawiającą w ocenie skarżącego kasacyjnie za uwzględnieniem postawionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonuje, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych dla innych organów, starosta. Jednym z takich zadań jest wydawanie decyzji administracyjnych (art. 81 ust. 1 pkt 2), w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. Zart. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1817) wynika, że stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Z kolei zaś z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 511) wynika, że funkcję organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta. Decyzję w I instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę Prezydent M. wydawał sprawując funkcję Starosty. Wydając tę decyzję Prezydent działał, jako organ administracji, jednakże nie w imieniu gminy, tylko w imieniu starostwa powiatowego. Natomiast, zaskarżając decyzję Starosty, Prezydent M. nie działał jako Starosta. Prezydent M. działał wyłącznie, jako reprezentant gminy, która jest właścicielem nieruchomości, na której planowana jest realizacja inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę. Wojewoda stwierdzając niedopuszczalność odwołania nie wziął pod uwagę faktu, iż M. jest miastem na prawach powiatu i związanej z tym faktem specyfiki działania Prezydenta M.. Nie wzięto pod uwagę, że może zaistnieć sytuacja, że Prezydent M. może działać, jako organ administracji pełniąc funkcję starosty, a jednocześnie może też działać, jako reprezentant gminy, jaką jest M., reprezentując jej interes, jako właściciela nieruchomości. Nie można tych obydwu funkcji ze sobą utożsamiać. Zazwyczaj Prezydent Miasta działa wyłącznie, jako Starosta bądź też wyłącznie, jako Prezydent Miasta reprezentant gminy. Prezydent Miasta może też jednak wykonywać w jednym czasie obowiązki związane z tymi dwoma funkcjami, to jest jako Starosta wydać decyzję, zaś jako Prezydent Miasta reprezentant gminy będącej właścicielem nieruchomości złożyć odwołanie od tej decyzji oraz skargę do sądu administracyjnego na decyzję wydaną przez organ II instancji Nie jest to sytuacja, o której mowa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którego wynika, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. W przedmiotowej sprawie decyzja wydana została przez Prezydenta Miasta, działającego, jako Starosta. Niedopuszczalne byłoby wniesienie przez Prezydenta Miasta, działającego jako Starosta, odwołania, gdyby Prezydent reprezentował Starostwo Powiatowe, jako właściciela nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której Prezydent Miasta wydał w I instancji decyzję działając, jako Starosta, zaś odwołanie wnosił wyłącznie, jako Prezydent Miasta reprezentujący interesy gminy. Odwołanie byłoby niedopuszczalne, gdyby np. Prezydent Miasta wydał w I instancji decyzję o warunkach zabudowy, których wydawanie należy do kompetencji organów gminy, a następnie złożył odwołanie, jako reprezentant gminy, która jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy decyzja. Wprawdzie funkcję organu starostwa i organu gminy pełni ten sam podmiot, to jest Prezydent M., to jednak nie należy tych funkcji utożsamiać. Z przepisów prawa przytoczonych w zarzucie skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika bowiem, że są to funkcje od siebie niezależne. Niedopuszczalność odwołania ma miejsce wówczas, gdy ten sam organ administracji wydając decyzję w I instancji jest jednocześnie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia. Nie jest natomiast niedopuszczalne odwołanie, gdy organ administracji wydaje decyzję w I instancji działając, jako organ, a jest zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia, jako reprezentant osoby prawnej, jaką jest np. gmina. Powstaje w tym przypadku jedynie wrażenie, że skargę wnosi ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji, gdyż jeden podmiot pełni jednocześnie funkcje dwóch niezależnych od siebie organów. Jest to szczególne rozwiązanie prawne jednakże w prawie administracyjnym takie rozwiązania mają miejsce. Przykładowo wskazać można na instytucję "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Aby nie tworzyć dodatkowego organu, który zajmowałby się rozpatrywaniem tego środka odwoławczego ustawodawca uznał, że będzie on rozpatrywany przez ten sam organ. Zgodnie z 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. M. jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy pozwolenie na budowę. Prezydent M., jako organ gminy, nie wydawał decyzji administracyjnej w I instancji. Jako reprezentant Gminy M. zainteresowanej sposobem zagospodarowania własnej nieruchomości był więc uprawniony do wniesienia odwołania, a zatem nie było podstaw do stwierdzenia, że odwołanie to było niedopuszczalne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnie sformułowany został pogląd, że organ administracji publicznej nie może występować w dwóch rolach to jest organu wydającego decyzję oraz strony postępowania sądowo administracyjnego wnoszącego skargę na tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku na poparcie swojego stanowiska wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12, a także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przed reformą) wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. Stanowisko wyrażone w tych przeczeniach, nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie. W ww. wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie to, że przepisy obowiązującego prawa przypisują temu samemu organowi gminy kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach posiadanego imperium oraz reprezentowania gminy w sprawach dotyczących jej dominium (majątku) nie oznacza, że taki organ prowadzący postępowania może występować w roli strony postępowania. Tym bardziej organ administracji publicznej, który wydał akt administracyjny nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności własnego rozstrzygnięcia jako strona postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawniczej utrwalony jest pogląd, że w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony (administrowany). Ról tych, co do zasady, nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej." Z przytoczonego fragmentu uzasadnienia jednoznacznie wynika, że w sprawie chodziło o sytuację, gdy ten sam organ administracji zamierzał działać w sferze "imperium’, to jest wydając decyzję administracyjną, a zarazem w sferze "dominium", to jest występować jako strona postępowania, z faktu bycia właścicielem nieruchomości. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z sytuacją, gdy decyzję wydał starosta (organ administracji powiatowej), zaś odwołanie wniósł Prezydent Miasta jako właściciel nieruchomości (organ administracji gminnej). Funkcję Starosty a zarazem Prezydenta Miasta sprawuje wprawdzie ta sama osoba jednak nie zmienia to faktu, że mamy do czynienia z dwoma różnymi organami starostą i prezydentem nie zaś z jednym organem "starosto-prezydentem". Z kolei pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, gdyby stosować go odpowiednio w niniejszej sprawie uzasadniałby stanowisko zupełnie odmienne od wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku. Wskazać należy, że w uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu /Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa/. Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości /z wyjątkiem powiatu/, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Zatem gminie, o ile jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych - organ gminy /w tym wypadku prezydent miasta/ wykonuje zadania starosty /art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym/. Wskazane przepisy mają bowiem charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról, które poszczególnym podmiotom zostały wyznaczone w procesie orzekania przez przepisy prawa materialnego. Mówiąc innymi słowy, skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta - będąc równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym - staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem starosta, a nie prezydent miasta." Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeśli gmina jest właścicielem nieruchomości, a z faktem tym wiąże się bycie stroną postępowania, to gmina nie może być pozbawiona tego statusu "tylko dlatego, że prezydent miasta - będąc równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym - staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie." W dalszej części uzasadnienia uchwały OSP 1/03 NSA stwierdził, że "Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta mogą stanowić również przepisy zawarte w art. 24 Kpa, ponieważ prezydent jest pracownikiem gminy /art. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych/, z tym że pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu gminy /miasta/." Gdyby więc stosować wyrażony w tej uchwale pogląd w niniejszej sprawie, to gmina, w imieniu której działa prezydent miasta powinna być stroną, a prezydent sprawujący funkcję starosty mógłby co najwyżej podlegać wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Uchwała OSP 1/03 nie daje natomiast podstaw do formułowania poglądu, że w gmina nie może być uznana za stronę postępowania. Z powyższych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019 r. poz. 1186 t.j.) i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1817 t.j.). Zarzuty te, same w sobie były wystraczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a tym samym dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stało się zbędne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spełnione zostały też przesłanki przewidziane w art. 188 P.p.s.a. do rozpoznania skargi. Na marginesie powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w odwołaniu wniesionym od decyzji o pozwoleniu na budowę podniesiony został zarzut, że prawo użytkowania wieczystego, które posiada inwestor nie daje mu prawa zabudowy nieruchomości budynkiem mieszkalnym, gdyż umowa użytkowania wieczystego pozwala na wykorzystanie nieruchomości tylko do prowadzenia działalności turystycznej. W związku z tak sformułowanym zarzutem Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na treść art. 32 ust. 4b ustawy Prawo budowlane, który to przepis wszedł w życie z dnia 15 sierpnia 2019 r. a dodany został przez art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019 r. poz. 1309). Przepis ten stanowi, że jeżeli podstawę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi użytkowanie wieczyste, niezgodność zamierzenia budowlanego z celem użytkowania wieczystego nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.