II OSK 1892/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SAB/Wa 46/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty Powiatu [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt. VII SAB/Wa 46/18, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie pomimo, iż wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dotyczy już posadowionego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, istniejącego obiektu - tymczasowej stacji bazowej telefonii komórkowej; 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 ust. 2 punkt 3 w związku z art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo budowlane", poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie; 3. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i zobowiązanie Starosty [...] do wydania decyzji w sprawie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że treść art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje przyjąć, iż dla przedmiotowej inwestycji nie jest obligatoryjne uzyskanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, albowiem obiekt budowlany, jakim jest tymczasowa stacja bazowa już istnieje i to zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nadto wskazano, że skoro żądana decyzja nie jest wymagana przepisami prawa, organ prowadzący postępowanie powinien wydać decyzję: bądź zgodnie z wnioskiem inwestora bądź decyzję odmowną, podlegającą kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej instancji powinien był zatem stwierdzić bezczynność Starosty Powiatu [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Sąd Wojewódzki bowiem prawidłowo ocenił, że w realiach sprawy organ działał zgodnie z przepisami prawa w celu rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę istniejącego obiektu tymczasowego – stacji bazowej telefonii komórkowej, nie dopuszczając się bezczynności. Skarżąca kasacyjnie Spółka stoi na stanowisku, że z treści art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest obligatoryjne uzyskanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, bowiem obiekt budowlany jakim jest tymczasowa stacja bazowa telefonii komórkowej już istnieje i to zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z treści art. 4 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym z tego przepisu wynika, że decyzja ta występuje, jako decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego - jeśli ustalane są sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy dla takiej inwestycji, albo o warunkach zabudowy - jeśli ustalane są sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy dla innych inwestycji. Trzeba zaznaczyć, że budowa stacji bazowych telefonii komórkowej, zgodnie z treścią ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy do inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji takiej inwestycji. Ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi. Skład NSA rozpoznający sprawę, w całej rozciągłości podziela poglądy wyrażone w szczególności w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygnatura II OSK 1999/14, (LEX nr 2111135), w którym wskazano wyczerpująco i na wielu płaszczyznach wraz z odwołaniem się do innych wyroków NSA poglądy, z których w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że budowa (przebudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej zawsze wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a u.p.z.p. Na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Analizując systemowo stan prawny przedmiotowej sprawy trzeba też wziąć pod uwagę przepis art. 37a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który umożliwia inwestorowi, przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, złożenie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12. Przepisy art. 32-36 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio. Z ust. 2 ww. przepisu wynika, że w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, inwestor może powstrzymać się od rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Warto odnotować, że unormowanie art. 37a ustawy Prawo budowlane zostało dodane na mocy ustawy nowelizującej z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255). Weszło w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Regulacja art. 37a umożliwia inwestorom uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego (wybudowanego albo budowanego na okres 180 dni). Dotychczas brak było uregulowania, które uprawniałoby inwestora w istocie do prawnego przekształcenia obiektu przewidzianego do użytkowania, jak to przewidywano przed dniem 1 stycznia 2017 r., przez 120 dni, na taki, który nie zmieniając charakteru tymczasowego, będzie mógł być użytkowany po upływie tego terminu (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el., 2019 r.). W przedmiotowej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, która do tej pory miała charakter wyłącznie tymczasowy. Zgodnie z wolą wnioskodawcy inwestycja ma funkcjonować ponad 180 dni na omawianym terenie, co w sposób trwały będzie miało wpływ na obecne i przyszłe kształtowanie ładu przestrzennego na tym terenie. Zmienia się bowiem trwale sposób zagospodarowania terenu zgodnie z decyzją lokalizacji celu publicznego. Zatem, mając na uwadze powołany stan prawny, należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że organ zasadnie domagał się przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z tym że posłużył się w treści wezwania do uzupełnienia braków formalnych literalnym sformułowaniem użytym przez ustawodawcę w art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nie modyfikując go odpowiednio do rodzaju inwestycji przez wezwanie do złożenia decyzji o lokalizacji celu publicznego, którą niewątpliwie jest przedmiotowa inwestycja. Trafnie przy tym wyjaśnił, że żądanie organu dołączenia decyzji o warunkach zabudowy zamiast decyzji o lokalizacji celu publicznego, pozostaje bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela zarzutu skargi, że skoro nie jest wymagana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to organ prowadzący postępowanie powinien wydać decyzję: bądź zgodnie z wnioskiem inwestora bądź decyzję odmowną, podlegającą kontroli instancyjnej. Zamiarem skarżącej Spółki było uzyskanie od Starosty pozwolenia na budowę, dla istniejącego tymczasowego obiektu budowlanego - masztu telefonii komórkowej. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami u.p.z.p. Organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie, odmawia zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 33 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Tylko bowiem prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek, właściwego organu administracji publicznej, załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09, LEX nr 746326). Jeżeli zaś podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 1 i § 2 k.p.a.). Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów. Tylko zatem gdy przepis obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Należy mieć przy tym na uwadze, że braki wniosku z art. 64 § 2 k.p.a. muszą być tego rodzaju, że powodują w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku. Oznacza, to że wniosek nie wywołuje skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które powinno zakończyć się w formie decyzji. Wymogi formalne wniosku o pozwolenie na budowę ustawodawca sprecyzował w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz jego załączników. Analiza powołanych wyżej przepisów wskazuje jednoznacznie, że w przypadku złożenia niekompletnego - pod względem formalnym - wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, organ powinien wezwać inwestora do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Natomiast do braków materialnoprawnych wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który - co wymaga podkreślenia w świetle zarzutów skargi - odnosi się wyłącznie do wad materialnych dokumentacji, a więc wad, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 917/10, LEX nr 746927). Innymi słowy, brak fizycznego dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę wymaganego przepisem art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane dokumentu w postaci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi brak formalny tego wniosku, który można uzupełnić, będąc przez organ wezwany w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Z uwagi na brak złożenia przez inwestora wymaganego dokumentu w zakreślonym terminie, stanowiącego brak formalny, organ zasadnie pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. Wezwanie do usunięcia braków formalnych zawierało zarówno podstawę prawną, termin do wykonania czynności, jak i pouczenie o konsekwencjach ich nieusunięcia. Zaznaczyć trzeba, że sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję może dokonywać wykładni ograniczonej kontekstem ustalonego stanu faktycznego konkretnej sprawy, ale też może wskazać na wykładnię nieograniczoną bezpośrednio kontekstem stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy sąd administracyjny może dokonywać tak wykładni operatywnej (powiązanej z treścią kontrolowanej decyzji i dokonywanej w celu wydania orzeczenia o określonej treści), jak i abstrakcyjnej. Przy czym jedynie wykładnia operatywna stanowi integralny element procesu decyzyjnego stosowania prawa i zarazem ma wpływ na treść decyzji stosowania prawa kończącej proces decyzyjny sądu administracyjnego, przedmiotem którego jest kontrola legalności decyzji oraz poprzedzającego ją postępowania (zob. L. Leszczyński, Wykładnia operatywna (podstawowe właściwości), "Państwo i Prawo" 2009, z. 6, s. 22). W tym kontekście raz jeszcze trzeba podnieść, że wniosek o pozwolenie na budowę w tej sprawie dotyczył istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, która do tej pory miała charakter wyłącznie tymczasowy. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, Sąd Wojewódzki trafnie uznał, że niedołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (lokalizacji inwestycje celu publicznego) stanowiło brak o charakterze formalnym, który w konsekwencji podlegał usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. ze skutkiem w tym przepisie określonym. Podobnie nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przede wszystkim skarżąca Spółka w ogóle nie uargumentowała, w czym upatruje naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Fakt, że strona skarżąca generalnie nie podziela poglądu Sądu, nie oznacza, że pisemne motywy rozstrzygnięcia uchybiają wymogom uzasadnienia określonym w tym przepisie i to w sposób określony w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1277/15, LEX nr 2227675). W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki prawidłowo sporządził uzasadnienie wyroku i zawarł w nim wszystkie niezbędne elementy wynikające z treści art. 141 § 4 P.p.s.a., szczegółowo wyjaśniając motywy, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonego wyroku. Z tego względu, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.