II OSK 3377/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2922/17 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.M. kwotę: 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2922/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 października 2017r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Leszna z [...] 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.W., B.W. i U.W. pozwolenia na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym w L. przy ul. Ś. [...]. Organ uznał, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco narusza: - art. 39 ust. 1 Pr. bud., gdyż mimo, że budynek w dacie wydawania ww. pozwolenia był wpisany do rejestru zabytków, to do wniosku o wydanie pozwolenia nie dołączono pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zbytków, - art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. z uwagi na złożenie tylko przez B.W. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy pozwolenie zostało wydane trzem osobom; - art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., gdyż organ przed wydaniem decyzji nie sprawdził zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi i w efekcie umieszczenie nawiewu w ścianie zewnętrznej budynku, przy granicy z działką sąsiednią, będącą obecnie własnością A.M. i R.M., w sposób rażący narusza ich prawa własności i prawo zabudowy nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 października 2017r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Leszna. Organ wskazał, że z uwagi na dołączenie przez inwestorów do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oświadczenia tylko B.W. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., jednakże nie ma ono charakteru rażącego naruszenia. Z księgi wieczystej prowadzonej, dla działki inwestycyjnej wynika bowiem, że w dniu wydania pozwolenia na budowę działka inwestycyjna stanowiła współwłasność; U.W., R.W. i B.W., zatem nie ulega wątpliwości, że wszystkie te osoby posiadały prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie doszło również do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud., ponieważ skoro sporna inwestycja nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, to inwestorzy nie byli zatem zobligowani do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie GINB badana decyzja nie narusza także warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności rozwiązania projektowe wewnętrznej instalacji gazowej nie są elementami projektu zagospodarowania terenu (a tylko w tym zakresie organ dokonuje sprawdzenia zgodności z przepisami), lecz projektu architektoniczno-budowlanego (za zgodność którego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej odpowiedzialność ponosi projektant). Oznacza to, że organ nie tylko nie ma obowiązku, ale wręcz nie jest uprawniony do oceny, czy rozwiązania zawarte w projekcie architektoniczno- budowlanym są zgodne z przepisami, w tym warunkami techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu przy wydawaniu kontrolowanej decyzji doszło natomiast do naruszenia art. 39 ust. 1 Pr. bud., ponieważ obiekt którego dotyczyło pozwolenie znajdował się w rejestrze zabytków, a zatem wymagane było uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego, którego inwestorzy nie posiadają. Analizując powyższe naruszenie organ uznał, że nie jest ono rażące, gdyż w efekcie wykonania wewnętrznej instalacji gazowej nie doszło do ingerencji w ww. zabytkowy budynek, która miałaby znaczący wpływ na wartości zabytkowe obiektu (na jego skalę, bryłę, formę lub wystrój architektoniczny elewacji) i w efekcie skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.M., zarzucając, że organ w kwestionowanej decyzji zezwolił na inwestycję uniemożlwiającą zabudowę nieruchomości sąsiedniej zgodnie z jej budowlanym przeznaczeniem, w sposób wynikający z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na wystrajającą rurę PCV w elewacji budynku. Skarżący podniósł, że zamierzał zabudować swoją nieruchomość zgodnie z jej budowlanym przeznaczeniem. W tym celu zlecił sporządzenie projektu budowlanego, a następnie wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę do Prezydenta Miasta Leszna, który decyzją odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizacje planowanej zabudowy, gdyż warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie dopuszczają, by w granicy z działką sąsiednią pozostawało okno oraz rura PCV. Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla działki skarżącego zabudowę pierzejową, co oznacza, że może wybudować na swojej nieruchomości wyłącznie budynek połączony ścianą z nieruchomością sąsiednią. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są zasadne. Zdaniem Sądu stanowisko organu o nienaruszeniu przez inwestorów uzasadnionych interesów osób trzecich, w efekcie wykonania uprawnień wynikających z kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta Leszna jest przedwczesne. Sąd zwrócił uwagę, że wykonane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Leszna prace spowodowały niemożność zabudowy działki sąsiedniej w świetle obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje dla działki skarżącego zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usług, jako ciągłą pierzeję (zabudowa szeregowa). W wykonaniu takiej zabudowy przeszkadza okno oraz rura z PCV od wewnętrznej instalacji gazowej. W ocenie Sądu art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. nie dotyczy jedynie budowy, ale też przebudowy obiektu budowlanego. Tak więc prace wykonane przez inwestorów nie mogą niekorzystnie wpływać na interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, poprzez utrudnianie korzystania im z nieruchomości w sposób jaki mieli zapewniony dotychczas. Odnosząc się zaś do powiązania art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. z naruszonym w tym względzie konkretnym przepisem, to w ocenie Sądu takie powiązanie może nastąpić z przepisem prawa miejscowego, który tak jak obecnie obowiązujący zapis o zabudowie w ciągłej pierzei, uniemożliwia zabudowę działki skarżącego. Pozostałe zaś zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne i w tym zakresie co do zasady podzielił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając: na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. poprzez przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał wadliwej oceny decyzji Prezydenta Miasta Leszna z dnia [...] 2006 r., ponieważ nie wyjaśnił, czy w kontekście zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazana decyzja nie uniemożliwia zabudowy działki skarżącego, co mogło mieć znaczenie dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy ocena powyższej kwestii wykraczała poza obowiązki organu określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Tym samym dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrola decyzji Prezydenta Miasta Leszna z dnia [...] 2006 r. była wystarczająca i właściwa dla kontroli legalności decyzji administracyjnej w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ, że ocena zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wykraczała poza zakres obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118). Zgodnie z powołanym przepisem organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu dokonał takiej oceny i nie stwierdził rażącego naruszenia tego przepisu. Zwracając przy tym uwagę, że przedłożony projekt budowy wewnętrznej instalacji gazowej nie wpłynął na zmianę sposobu zagospodarowania działki. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bo o ile słusznie wskazuje organ, że za rozwiązania techniczne przyjęte w projekcie odpowiada autor projektu, to jednak w sytuacji gdy rozwiązania te bezpośrednio wpływają na sposób zagospodarowania działki, w tym przypadku sąsiedniej działki to kwestia ta podlega już ocenie organu, zgodne z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Podobnie w sytuacji gdy rozwiązania te stoją w oczywistej sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem i w tym zakresie organ ma obowiązek dokonania takiej kontroli zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Nie można nie zauważyć, że wykonanie wylotu instalacji gazowej w zewnętrznej ścianie budynku zlokalizowanego w granicy działki, może wpływać na sposób zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości, ale może również naruszać postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli ten wprowadza np. obowiązek zabudowy szeregowej. Rację ma również Sąd I instancji, że w ramach postępowania nieważnosciowego bada się zgodność kwestionowanej decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Decyzja administracyjna jest wydana z rażącym naruszeniem prawa w przypadku gdy przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie pozostaje w rażącej sprzeczności z normą prawną na podstawie której rozpoznano i rozstrzygnięto sprawę ( por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018r. sygn. akt II OSK 1610/16, LEX nr 2520805). Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc aby orzeczenie zostało wydane niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania ( por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2018r. sygn. akt I GSK 324/16, LEX nr 2497086). Tymczasem skarżący kasacyjnie organ zaniechał sprawdzenia, czy w dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywał dla terenu planowanej inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i czy planowane zamierzenie inwestycyjne nie naruszało jego postanowień. Zatem nie chodziło o postanowienia aktualnie obowiązującego planu miejscowego, do których odwoływał się organ i na które wskazywał skarżący A.M., ale o postanowienia planu miejscowego obowiązującego w 2006 r., czyli w dacie wydania kwestionowanej w ramach postępowania nieważnosciowego decyzji, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Sąd I instancji prawidłowo odczytał również ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., jako ochronę przed ograniczeniem możliwości zabudowy działki sąsiedniej w sposób wykraczający poza możliwości wynikające z projektowanej zabudowy ( por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019r. sygn. akt II OSK 1278/17, LEX nr 2657376). Naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. stanowić będzie takie zaprojektowanie obiektu budowlanego, które pozbawi inne podmioty możliwości zabudowy swoich nieruchomości, na przykład poprzez uniemożliwienie wykonywania zgodnie z obowiązującym prawem zabudowy w granicy działki. Powyższe oznacza, iż okoliczność ta nie tylko może, ale wręcz musi być oceniana przez organy procedujące w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a z obowiązku tego nie zwalnia fakt, że w tym zakresie stanowi to element rozwiązań technicznych przewidzianych w przedłożonym projekcie budowlanym. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji wskazujące na powiązanie uzasadnionego interes osób trzecich wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O naruszeniu interesu osób trzecich, a nie interesów faktycznych innych osób można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Takimi przepisami niewątpliwie mogą być również przepisy prawa miejscowego w postaci postanowień obowiązującego w dniu wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.