I SAB/Wa 617/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku W. S. z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] [...], hip. nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz T. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] października 2017 r. T. S., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. D., M. H. i P. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku W. S. z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...], hip. [...], zarzucając organ, że dotychczas nie rozpoznał przedmiotowego wniosku. W skardze wniesiono o wyznaczenie Prezydentowi [...] terminu zakończenia sprawy, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego po sumy pieniężnej w wysokości po [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że prowadzone jest postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu ww. nieruchomości. Organ wskazał, że w toku postępowania podjęto czynności zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Uzyskano m. in. Mapę "podziałową" wydzielającą z działki nr [...] z obrębu [...] działkę w granicach dawnej działki hipotecznej. Organ podał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], zawieszono z urzędu postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu działki hipotecznej ozn. hip.[...] w związku z wniesieniem przez Polską [...][...] z siedzibą w [...] do Sądu [...] dla [...][...] wniosku o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] z upływem dnia [...] grudnia 1977 r. własności nieruchomości budynkowej usytuowanej na nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...][...] – działka nr [...] z obrębu [...]. Na to postanowienie zostały wniesione zażalenia. Postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r., I SAB/Wa 617/17, Sąd odrzucił skargę M. D. i M. H. Z kolei postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2018 r., I SAB/Wa 617/17, Sąd odrzucił skargę P. S. Skargi te odrzucono, gdyż skarżący przed ich wniesieniem nie wyczerpali trybu określonego w art. 37 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Uprzednie złożenie przez skarżącego T. S. zażalenia (pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r.) do Wojewody [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1952 r. odmówiono przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. Oba ww. orzeczenia zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2009 r., I SA/Wa 338/09, stwierdził nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 129/10, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. WSA w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., I SA/Wa 2361/10, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 1876/11, oddalił skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. W tej sytuacji na nowo "odżyła" kwestia rozpoznania przez właściwy organ wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). Jednakże w rozpoznawanej sprawie w związku z wydaniem przez Prezydenta [...] postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości do czasu zakończenia postępowania przed Sądem [...] dla [...][...] w [...] sygn. akt [...] o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...]. przez zasiedzenie nieruchomości budynkowej - orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zawieszenie postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) powoduje bowiem, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postanowienie Prezydenta z dnia [...] stycznia 2017 r. stanowi bowiem akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Inaczej mówiąc, Sąd w ramach oceny skargi na bezczynność organu, czy przewlekłe prowadzenie postępowania, nie jest uprawniony do kontroli postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu w sprawie. Zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, że zażalenia na to postanowienie Prezydenta z dnia [...] stycznia 2017 r. nie zostało dotychczas rozpoznane przez Wojewodę [...]. Jednocześnie wskazać należy, że wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., I OSK 1181/13). Analizując akta sprawy Sąd uznał, że sposób działania organu w toku postępowania w niniejszej sprawie, a także niedotrzymanie wyznaczanego przez Wojewodę [...] dodatkowego terminu załatwienia sprawy uzasadnia stwierdzenie bezczynności organu w stopniu rażącym. Od daty uprawomocnienia się decyzji Ministra Infrastruktury z dnia.[...] stycznia 2009 r., co nastąpiło w dniu ogłoszenia wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 1876/11, przy czym akta sprawy zostały zwrócone organowi przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu [...] kwietnia 2012 r. - do dnia zawieszenia postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. upłynęło blisko 5 lat. Tak długi okres niezałatwienia sprawy w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa strony do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach kpa. Oceny tej nie zmienia skomplikowany pod względem prawnorzeczowym i historyczny charakter sprawy oraz znana Sądowi z urzędu ilość spraw z zakresu tzw. nieruchomości dekretowych. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w wykonaniu wyroku, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Z powyższych względów w pkt 1, 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (100 zł tytułem wpisu od skargi). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.