I OSK 1876/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Akademii Nauk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2361/10 w sprawie ze skargi Polskiej Akademii Nauk na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 30 stycznia 2009 r. nr BO3e/786-WP-292/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2361/10 oddalił skargę P. A. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 30 stycznia 2009 r. nr BO3e/786-WP-292/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. D. oznaczona nr hip. (...) o powierzchni 1344,12 m2, stanowiąca własność W. S., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy Stolicy z lat 1945 -1946, nadesłanych przy piśmie Archiwum Państwowego m. st. Warszawy z dnia 13 września 2001 r., nr IV 840-402/01 wynika, że na nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny murowany o trzech kondygnacjach w bardzo dobrym stanie. Z dniem wejścia w życie dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa. W dniu 16 lutego 1949 r. W. S. złożyła w Zarządzie Miejskim m. st. Warszawy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z dnia 14 listopada 1952 r., nr Gm.II-15D/66/52 odmówiło przyznania prawa własności czasowej uzasadniając to przeznaczeniem terenu w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo publiczne. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia 8 grudnia 1953 r., nr MT-6615/1/53 utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne z dnia 14 listopada 1952 r. W dniu 5 lipca 2001 r. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek T. S. i P. S. - spadkobierców byłej właścicielki - o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 14 listopada 1952 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 8 grudnia 1953 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 30 września 2002 r., nr GN.5.3-R-3/2002 stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 grudnia 1953 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 14 listopada 1952 r. Decyzję tę następnie utrzymał w mocy decyzją z dnia 25 lutego 2003 r. nr ORZ.5.3/813-WP-856/02. Na skutek skargi wniesionej przez I. M. D. i K. im. M. M. P.A. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2104/04 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 25 lutego 2003 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 30 września 2002 r. wskazując, iż użytkownikiem wieczystym nieruchomości przy ul. D. w Warszawie jest P. A. N., a nie I. C. M. D. i K. PAN; Akademia zaś nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Minister Infrastruktury decyzją z 16 lipca 2008 r. nr BO3t-786-R/1-60/07 ponownie stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 8 grudnia 1953 r. i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 14 listopada 1952 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że postępowanie wyjaśniające wykazało, iż Archiwum Państwowe m. st. Warszawy nie posiada powojennego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który by do dnia wydania badanej w trybie nadzoru decyzji, to jest do dnia 18 grudnia 1953 r., obejmował nieruchomość przy ul. D. Zdaniem organu nadzoru, w takiej sytuacji organ rozpoznający wniosek dekretowy winien był odnieść się do ogólnego planu zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34, poz. 216 ze zm.). Minister Infrastruktury zauważył, że z pisma Archiwum Państwowego m. st. Warszawy z 2 lipca 1993 r. nr 841-238 wynika, iż plan z 1931 r. przewidywał dla tej nieruchomości zabudowę luźną lub grupową o trzech kondygnacjach do wysokości 12 m z dopuszczeniem 30% powierzchni zabudowy. Z opisu budynków znajdujących się na posesji przy ul. D. sporządzonego w dniu 23 października 1948 r. przez Resort Techniczno – Budowlany Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie i sprawdzony w terenie w dniu 14 stycznia 1954 r. wynika, że w tym czasie na terenie przedmiotowej nieruchomości znajdował się frontowy trzykondygnacyjny budynek murowany – biura. W budynku były czynne instalacje sieci miejskich: wodociąg, kanalizacja i elektryczność. W ocenie Ministra Infrastruktury, istniejący na przedmiotowej nieruchomości sposób zabudowy nie był sprzeczny z obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowych planem zagospodarowania przestrzennego. Uznanie zatem, że teren omawianej nieruchomości przeznaczony został na cele publiczne, z którym – według organów orzekających w sprawie przyznania własności czasowej – nie dawało się pogodzić korzystanie z gruntu przez dotychczasową właścicielkę oznacza, że orzeczenie administracyjne z dnia 14 listopada 1952 r. i utrzymująca je w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 8 grudnia 1953 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Organy rozstrzygające sprawę naruszyły także art. 44, 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) przez zaniechanie dokonania oceny, czy korzystanie z nieruchomości przez dotychczasową właścicielkę da się pogodzić z jej przeznaczeniem określonym w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego. Wypełnia to przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., która skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Minister Infrastruktury stwierdził ponadto, że w badanej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że użytkowanie wieczyste P. A. N. zostało potwierdzone decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia 25 kwietnia 1997 r. nr 287/97; okoliczność zaś, że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów dekretu odmawiająca przyznania byłej właścicielce prawa własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawne (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49). Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego to oznacza to, że nie mają charakteru nieodwracalnego (wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt III ARN 8/95, OSN 1995/18/223). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. A. N. podniosła, że użytkowanie wieczyste nieruchomości warszawskiej nabyła z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Okoliczność ta przesądza o nieodwracalności skutków prawnych zaskarżonych decyzji. Dopóki nie dojdzie do rozwiązania użytkowania wieczystego i związanego z nim prawa własności, do czego organ administracji nie ma kompetencji, istnieją nieodwracalne skutki prawne powodujące, że stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej jest niedopuszczalne. P. A. N. stwierdziła ponadto, że nie zgadza się z twierdzeniem, iż przepis art. 2 ust. 1 zd. 2 cytowanej ustawy ustanawia negatywną przesłankę nabycia prawa użytkowania wieczystego przez państwowe osoby prawne. Minister Infrastruktury decyzją ostateczną z dnia 30 stycznia 2009 r. nr BO3e/786-WP-292/08 utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 16 lipca 2008 r. W uzasadnieniu Minister Infrastruktury zauważył, że przedmiotowa nieruchomość, na mocy decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 31 sierpnia 1967 r. nr GT.IV-25-33/64/67, została przekazana w użytkowanie P.A. N.. Aktualnie nieruchomość jest położona w obrębie 1-01-23 i stanowi część działki ewidencyjnej nr (...) będącej własnością komunalną oraz część działki ewidencyjnej nr (...) będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym P. A. N.. P. A. N. stała się użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., co zostało potwierdzone decyzją nr 287/97 Wojewody Warszawskiego z 25 kwietnia 1997 r. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowił, że nabycie użytkowania wieczystego gruntu nie narusza praw osób trzecich co oznacza, że zachowują swe prawa do ochrony własności osoby, którym własność odjęto decyzjami mającymi cechy nieważności. Wobec stwierdzenia nieważności tych decyzji Skarb Państwa nigdy nie nabył własności nieruchomości. Skutki decyzji o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji i orzeczenia administracyjnego działają bowiem ex tunc, co tym samym oznacza, że nie doszło do przekształcenia się zarządu gruntem w prawo użytkowania wieczystego. Minister podkreślił, iż pogląd, że nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. P. A. N. przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność położonego na nim budynku uzyskała nie na podstawie czynności cywilnoprawnej, ale mocą decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. Oznacza to, że obciążenie nieruchomości prawem użytkowania wieczystego nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., skoro odwrócenie tego skutku może nastąpić w drodze decyzji organu administracji. W wyroku z dnia 11 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2498/98 (Lex nr 48645) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że obciążenie nieruchomości prawem powstałym na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. nie może stanowić negatywnej przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizującej, ponieważ powrót do stanu sprzed 5 grudnia 1990 r. nie wymaga zmiany normy ustawowej. Nabycie nieruchomości z mocy prawa, nie oznacza, że w sprawie tej nie jest prowadzone postępowanie administracyjne i nie jest wydawana decyzja. Do wylegitymowania się przez podmiot, który powołuje się na nabyte w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. prawo rzeczowe, konieczne jest uzyskanie decyzji potwierdzającej to nabycie. Pomimo deklaratoryjnego charakteru, dopiero ta decyzja stanowi autorytatywne stwierdzenie, że w odniesieniu do danego podmiotu powstały skutki określone w art. 2 ust. 1 omawianej ustawy. W decyzji tkwi bowiem element konstytutywny, gdyż uprawnia ona do powoływania się na nabyte prawo i stanowi podstawę wpisu nabytego prawa do księgi wieczystej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1751/05, Lex nr 221969). Z tych względów w niniejszej sprawie nie występują skutki prawne, których nie można byłoby odwrócić za pomocą aktów administracyjnych. Do nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 K.p.a. nie należy również poczynienie nakładów na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Ministra Infrastruktury, niezasadny jest pogląd PAN, iż roszczenia osób trzecich nie mają znaczenia. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. wprost ustanawia te uprawnienia jako przesłankę uwłaszczenia. Minister dodał, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. nr 19, poz. 147) ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie, natomiast nabycie nieodpłatne nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 30 stycznia 2009 r. P. A. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia 16 lipca 2008 r., z powodu rażącego naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. polegającego na stwierdzeniu nieważności decyzji, mimo iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca podkreśliła, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wraz z własnością znajdujących się na niej budynków nabyła z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. oraz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk, a nie na podstawie decyzji administracyjnej. Nieruchomość przy ul. D. została przekazana PAN na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 31 sierpnia 1967 r. nr GT.IV-25-33/64/67. Z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nastąpiło nabycie przez P. A. N. z mocy prawa – prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Fakt nabycia z mocy prawa został potwierdzony przez Wojewodę Mazowieckiego w deklaratoryjnej decyzji z dnia 25 kwietnia 1997 r. nr 287/97. Skarżąca zaznaczyła, że nawet gdyby podzielić ten nieprawidłowy pogląd nie zmienia to faktu, że PAN nabyła z mocy prawa użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu wraz z własnością budynków z mocy art. 110 ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk. Zgodnie z tym przepisem grunty będące własnością Skarbu Państwa, które znajdują się w posiadaniu Akademii na zasadach określonych w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stają się przedmiotem użytkowania wieczystego Akademii, zaś budynki i urządzenia związane trwale z tymi gruntami stają się jej własnością. Uwłaszczenie dokonane na tej podstawie nie jest uzależnione od jakichkolwiek innych przesłanek niż posiadanie gruntu przez P. A. N.. Pominięcie w ustawie o Polskiej Akademii Nauk z dnia 25 kwietnia 1997 r. zwrotu "nie narusza praw osób trzecich" było świadomym zabiegiem ustawodawcy. Okoliczność ta przesądza o nieodwracalności skutków prawnych decyzji odmawiających ustanowienia prawa własności czasowej. Stwierdzenie nieważności tych decyzji było zatem niedopuszczalne, bowiem organy administracji nie mają kompetencji umożliwiających odwrócenie skutków prawnych wynikających z mocy prawa, bez interwencji ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 338/09 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana wobec osoby nieżyjącej. Sąd ustalił bowiem, że uczestniczka postępowania M. H. (współspadkobierca b. właścicieli W. S.) zmarła w dniu 18 sierpnia 2008 r., tj. po wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną przez Ministra Infrastruktury, którą Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił i wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 129/10 uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2361/10 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż jest poza sporem, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 grudnia 1953 r. i utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 14 listopada 1952 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgromadzone w sprawie dowody nie potwierdzają, aby plan zabudowania z 1931 r. przewidywał dla przedmiotowego terenu przeznaczenie pod budownictwo publiczne, jak uzasadniały to organy rozpoznające wniosek dekretowy. Sąd podzielił także stanowisko organu nadzoru, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż kwestionowane decyzje Ministra Gospodarki Komunalnej i Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie wywołały nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Takiego skutku nie stanowi przede wszystkim stwierdzenie decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia 25 kwietnia 1997 r. nabycia przez P. A. N., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. D. Uwłaszczenie nie było skutkiem wydania decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej, lecz skutkiem uzyskania przed dniem 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do przedmiotowego gruntu przez PAN, które na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. przekształcone zostało w prawo użytkowania wieczystego, co potwierdziła deklaratoryjna decyzja wojewody o uwłaszczeniu. Decyzja uwłaszczeniowa oraz jej skutki mogą podlegać weryfikacji przez organ administracji w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych skutek w postaci uwłaszczenia nie miał charakteru nieodwracalnego skutku prawnego. Sąd nie zgodził ze skarżącą, że nieodwracalny skutek prawny w niniejszej sprawie wynika z nabycia przez P. A. N. z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na podstawie art. 110 ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. Nr 756, poz. 469 ze zm.). Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu (dokumentu), z którego wynikałoby nabycie gruntu przy ul. D. o pow. 3590 m2 w oparciu o ten przepis. Poza tym, skoro Akademia legitymuje się użytkowaniem wieczystym nabytym z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. na mocy decyzji administracyjnej, to trudno uznać - zdaniem Sądu - za zasadne twierdzenie skarżącej, że ten sam grunt został po raz drugi obciążony z mocy prawa użytkowaniem wieczystym, powstałym później, tj. w dniu 15 października 1997 r. (w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o PAN). Ale niezależnie od tego, że art. 110 ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk nie mógł mieć zastosowania do nieruchomości przy ul. D., to stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych działałoby analogicznie ex tunc i w sytuacji uwłaszczenia PAN na mocy art. 110 ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk, gdyż Skarb Państwa również w dniu wejścia w życie tego przepisu nie był właścicielem gruntu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. A. N. reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie, tj. art. 156 § 2 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, mimo iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nierozpoznanie przez Sąd naruszenia przez organy art. 156 § 2 K.p.a.; - art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. przez nie zbadanie, czy stan faktyczny stwierdzony przez organy administracji, został ustalony zgodnie z zachowaniem reguł przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego; - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do istotnych okoliczności sprawy, wykluczających wykładnię realizowaną przez Sąd; - art. 133 § 1 P.p.s.a. przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji art. 156 § 2 K.p.a. Wskazując na te zarzuty P. A. N. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P. A. N. podniosła, że Sąd niesłusznie uznał, iż w przedmiotowej sprawie art. 156 § 2 K.p.a. nie znajduje zastosowania, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ze szczegółowo przedstawionych w skardze przyczyn należy uznać, że stwierdzenie nieważności powołanych wyżej decyzji jest obecnie niemożliwe z uwagi na fakt, iż decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne, bowiem P. A. N. nabyła z mocy prawa użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wraz z własnością znajdującego się na niej budynku na podstawie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy o Polskiej Akademii Nauk. Fakt, iż nabycie to dokonało się z mocy ustawy powoduje, że uchylenie tego skutku pozostaje poza kompetencją organów administracyjnych, co przesądza o nieodwracalności skutków prawnych decyzji odmawiających przyznania własności czasowej. P. A. N. nie podzieliła poglądu Sądu pierwszej instancji, że brak dowodu na to, iż kwestionowane decyzje Ministra Gospodarki Komunalnej i Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie wywołały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Wbrew stanowisku Sądu, nieodwracalny skutek prawny, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a. wywołało stwierdzone decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 kwietnia 1997 r. nr 287/97 nabycie przez P. A. N. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., z mocy samego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. D. w Warszawie. Zdarzenie to było również pośrednio skutkiem wydania decyzji odmawiających przyznania własności czasowej, ponieważ dzięki tym decyzjom możliwe było uzyskanie przez P. A. N. przed dniem 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do przedmiotowego gruntu. Nieodwracalny skutek prawny, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a. wywołało również nabycie przez P. A. N. z mocy prawa użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. D. w Warszawie na podstawie art. 110 ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk. Przepis ten nie ustanawia żadnych dodatkowych przesłanek nabycia ww. praw przez P. A. N.. "Uwłaszczenie" dokonane na podstawie tego przepisu nie jest bowiem uzależnione od jakichkolwiek innych przesłanek niż posiadanie gruntu przez P. A. N., w szczególności od dodatkowego warunku, który stanowiłby przeszkodę nabycia użytkowania wieczystego przez P. A. N., gdyby "naruszało to prawa osób trzecich". W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, bezpodstawny jest zarzut Sądu pierwszej instancji, że P. A. N. nie przedstawiła dowodu na takie nabycie, skoro przedmiotowe nabycie z mocy prawa nie wymagało jakiegokolwiek potwierdzenia, nawet w formie deklaratoryjnej decyzji organu administracji w postępowaniu administracyjnym, jak to miało miejsce w przypadku pierwszej podstawy nabycia użytkowania wieczystego przez P. A. N.. Jedynym potwierdzeniem takiego nabycia mogłoby jedynie być wpisanie tej podstawy nabycia użytkowania wieczystego do księgi wieczystej, co jednak nie nastąpiło, ponieważ skarżący był już w tym czasie użytkownikiem wieczystym gruntu przy ul. D. w Warszawie. Nie oznacza to jednak, że nabycie użytkowania wieczystego na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. wyłączyło możliwość potwierdzenia takiego nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk. Przepis art. 110 tej ustawy stanowi bowiem samoistną podstawę nabycia użytkowania wieczystego (wraz z prawem własności budynków) nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W świetle powyższego niewątpliwym jest, że nabycie przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego dokonało się z mocy prawa. W świetle powyższych wyjaśnień fakt, iż P. A. N. nabyła przedmiotowe użytkowanie wieczyste wraz z własnością budynków z mocy prawa, przesądza o nieodwracalności skutków prawnych decyzji odmawiających ustanowienia prawa własności czasowej. Sprawia to, że stwierdzenie nieważności ww. decyzji odmownych jest niedopuszczalne. Organy administracji nie mają kompetencji umożliwiających odwrócenie tych skutków prawnych. Ustanowienie użytkowania wieczystego na innej drodze niż z mocy decyzji administracyjnej, uniemożliwia "odwrócenie" skutków decyzji odmawiającej ustanowienie własności czasowej. Zostało to pośrednio wyrażone w ww. uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49): mimo iż nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r., znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, samo przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Podobne wnioski wypływają również z analizy uchwały NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4/98 w której dopuszczono stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia własności czasowej nieruchomości w sytuacji, gdy udział w użytkowaniu wieczystym takiego gruntu przeniesiono na osobę trzecią. Stwierdzenie nieważności zostało uznane za dopuszczalne wobec faktu, że przeniesienie własności lokalu zostało dokonane na podstawie decyzji administracyjnej. "Zawarcie jednak przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste (a więc ustanowienie użytkowania wieczystego na drodze innej niż decyzja administracyjna) ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.)". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy jest związany podstawami kasacyjnymi, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Jeżeli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzą przesłanki nieważności, rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. W podstawach skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przytoczono zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, jak i dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, bowiem prawidłowość przyjętej przez sąd pierwszej instancji wykładni oraz zastosowanie norm prawa materialnego w rozpoznanej przez ten sąd sprawie mogą być przedmiotem kontroli przez sąd kasacyjny tylko wtedy, kiedy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe są jednak bądź to całkowicie chybione, bądź pozbawione uzasadnienia. W całości nietrafny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a, który według autora skargi kasacyjnej polega na "nierozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 156 § 2 K.p.a.". Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny jest zobligowany do rozstrzygania w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza natomiast przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji ostatecznej organu administracji publicznej. O naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. można by mówić, gdyby sąd rozpoznający sprawę w pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona, lub gdyby nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów skargi sąd nie powinien był ich pominąć. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była zaskarżona przez P. A. N. decyzja ostateczna Ministra Infrastruktury z dnia 30 stycznia 2009 r. dotycząca stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., w której równocześnie zawarto ocenę o braku nieodwracalnych skutków prawnych tych orzeczeń. Oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę P. A. N. na decyzję z dnia 30 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu nadzoru zarówno w kwestii spełnienia przesłanki nieważności kontrolowanych orzeczeń dekretowych, jak i co do tego, że uwłaszczenie P. A. N. z mocy prawa, na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., potwierdzone decyzją administracyjną Wojewody Warszawskiego z dnia 25 kwietnia 1997 r., nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej. Sąd pierwszej instancji odniósł się także merytorycznie do podniesionej w skardze P. A. N. kwestii nabycia przez Akademię praw do nieruchomości z mocy prawa, na podstawie art. 110 ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk. Zagadnieniu nieodwracalnych skutków prawnych poświęcone zostały rozważania Sądu zawarte na stronach 9 i 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które - choć zwięźle - to jednak jednoznacznie oceniają podniesione przez P. A. N. zarzuty w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych. W tej sytuacji nie ma podstaw do twierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył zasadę określoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. Jeśli chodzi natomiast o pozostałe zarzuty procesowe, to poza ogólnym ich sformułowaniem w petitum skargi kasacyjnej, autor tej skargi w jej uzasadnieniu nie przedstawia w tym zakresie żadnych motywów ani wyjaśnień. Brak uzasadnienia zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 1 w zw. z art. 153 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi wadę skargi kasacyjnej nie pozwalającą na merytoryczną ocenę tych zarzutów przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do obligatoryjnych elementów skargi kasacyjnej. W sytuacji związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej Sąd ten nie może uzupełniać braków skargi kasacyjnej drogą domniemań co do motywów przyjęcia przez stronę skarżącą takich, a nie innych podstaw zaskarżenia. Natomiast w ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do prawa materialnego w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie pogląd o materialnoprawnym charakterze art. 156 § 2 K.p.a. wydaje się być dyskusyjnym, jednak z uwagi na to, że pozostaje on w ścisłym związku z materialną treścią § 1 tego artykułu, zarzut naruszenia art. 156 § 2 może być rozpatrzony w kategoriach naruszeń prawa materialnego. Oceniając zasadność tego zarzutu, w pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, iż jest poza sporem, że mamy do czynienia ze stwierdzoną prawomocnie wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) przez orzeczenie administracyjne z dnia 14 listopada 1952 r. oraz utrzymującą je w mocy decyzję Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 grudnia 1953 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. D. w Warszawie. W tym zakresie wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę P. A. N. nie został bowiem zaskarżony. Sporna w niniejszej sprawie jest natomiast kwestia, czy ze względu na okoliczności faktyczne i prawne, na które powołuje się P. A. N., należy uznać, że nie można było wydać decyzji stwierdzającej nieważność tych orzeczeń z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności było wielokrotnie przedmiotem publikacji przedstawicieli doktryny jak i rozważań judykatury. W tym zakresie istnieje bogate orzecznictwo zarówno Sądu Najwyższego orzekającego przed reformą sądownictwa administracyjnego w sprawach rewizji nadzwyczajnych wnoszonych od orzeczeń jednoinstancyjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydawane również w składach powiększonych. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma akceptowany przez orzecznictwo sądowoadministracyjne pogląd przedstawiony w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/94 (OSNAP 1992/12/211), według którego decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA1997/2/49) podzielając tę zasadę, podkreślił jednak równocześnie potrzebę odróżnienia skutków prawnych, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konsekwencji w uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wywołuje ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność gminy, a następnie Państwa, natomiast czynności późniejsze, jak sprzedaż lokalu w takim budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (co było przedmiotem sprawy, na tle której podjęta została uchwała z 16 grudnia 1996 r.) nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej, lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych. Takie stanowisko zostało przyjęte także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie pięciu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98. Podstawą jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję wcześniejszą. Stanowisko to podtrzymano w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93, Wokanda 2000/7/35). Pogląd ten jest konsekwentnie utrzymywany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na uwagę zasługuje zwłaszcza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 10/04, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (orzekającego jako sąd jednoinstancyjny przed reformą sądownictwa administracyjnego) uwzględniający skargę P. A. N. w analogicznej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu warszawskiego, do którego Akademia nabyła z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r., prawo użytkowania wieczystego, wyraził pogląd, iż "nie jest możliwe do zaakceptowania w świetle wykładni przyjmowanej w orzecznictwie i w doktrynie, że fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji uwłaszczeniowej, z wpisaniem nadto na jej podstawie praw podmiotu uwłaszczonego w księdze wieczystej, przesądza o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych (156 § 2 k.p.a.) decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu warszawskiego. Wydanie decyzji uwłaszczeniowej nie stanowi bowiem skutku prawnego wywołanego przez decyzję o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej (...), lecz jest w istocie innym późniejszym zdarzeniem.". Odmienne stanowisko, zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku ocenił jako naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. przez błędną wykładnię tego przepisu w zakresie rozumienia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela przytoczone wyżej poglądy judykatury. Nie można mieć wątpliwości, iż odrębnie należy oceniać skutki orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, które sprowadzają się do tego, że na gminę m. st. Warszawy, a następnie na Skarb Państwa przeszła własność budynków położonych na nieruchomości warszawskiej, natomiast jako odrębne postrzegać należy skutki późniejszych zdarzeń, tj. uwłaszczenia na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Polskiej Akademii Nauk nieruchomością objętą orzeczeniem dekretowym. Nabycie przez P. A. N. prawa użytkowania wieczystego do spornego gruntu i własności położonego na nim budynku nie jest skutkiem prawnym orzeczenia administracyjnego z 14 listopada 1952 r., ale jest skutkiem prawnym przekształcenia istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu nieruchomością w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności budynku znajdującego się na tym gruncie. Przy czym nie ma wątpliwości, że u podstaw nabytego przez P. A. N. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku leży decyzja administracyjna Wojewody Warszawskiego z 25 kwietnia 1997 r. stwierdzająca to nabycie. Uwłaszczenie bowiem, jako stan prawny ukształtowany z mocy prawa, wymaga legitymowania się odpowiednią decyzją wydaną w postępowaniu, w którym bada się, czy nieruchomość istotnie pozostawała w zarządzie państwowej (komunalnej) osoby prawnej, czy uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, w której także ustala się warunki użytkowania wieczystego i ewentualnie cenę nabycia prawa własności budynków i lokali (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 168/06, ONSAiWSA 2007/6/144). Skoro więc przysługujące P.A.N. prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości powstały z chwilą uprawomocnienia się decyzji uwłaszczeniowej, to należy je rozpatrywać w kategoriach skutków prawnych tej decyzji, a nie orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Nie występuje więc negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności tego orzeczenia oraz utrzymującej je w mocy decyzji organu odwoławczego. Na marginesie tych rozważań dodać wypada, że powoływanie się przez P. A. N. na nabycie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. D. w trybie art. 110 ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. Nr 75, poz. 469 ze zm.) polega na nieporozumieniu. Powołany przepis w żadnym razie nie mógł mieć zastosowania do tej nieruchomości, ponieważ dotyczył nieruchomości będących w posiadaniu Akademii na zasadach określonych w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a więc nieruchomości, do których P. A. N. w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowała się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej. Tymczasem jest bezspornym, że PAN – I. M. D. i K. posiadał tytuł prawny do tej nieruchomości z mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 31 sierpnia 1967 r. nr GT.IV-25-33/64/67 o oddaniu nieruchomości w użytkowanie, na które zresztą Akademia powołała się występując z wnioskiem o uwłaszczenie nieruchomością przy ul. D. w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990r. Niezależnie zresztą od tego, że art. 110 ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk nie mógł mieć zastosowania do nieruchomości przy ul. D., to stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych skutkujące ex tunc powodowałoby również i w tej sytuacji, że Skarb Państwa w dniu wejścia w życie tego przepisu nie był właścicielem gruntu, a zatem nie doszłoby do spełnienia się przesłanek uwłaszczenia. Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.