II OSK 456/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Stawecki Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 384/18 w sprawie ze skargi N. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz N. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 384/18, oddalił skargę N. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2018 r., nr WOA.7721.427.2017.MSW, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB) decyzją z dnia 22 września 2017 r., nr 558/2017, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), nakazał właścicielowi, tj. Miastu [...] rozbiórkę wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na nieruchomości w P. przy ul. [...] (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb [...]), przy granicy z działką nr [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Miasto [...] złożyło odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że nie jest właścicielem obiektu, nie wykonywało ww. urządzenia reklamowego, nie zlecało jego wykonania żadnemu podmiotowi oraz nie wyrażało zgody na jego realizację na ww. nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożyła również N. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej: "Spółką"), wyjaśniając, że decyzja nie została jej oficjalnie doręczona, ponieważ organ administracji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego konsekwentnie odmawiał jej udziału w postępowaniu w charakterze strony. Spółka zarzuciła decyzji PINB naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., poprzez pominięcie strony oraz jej pełnomocnika w toku postępowania przed organem administracji I instancji i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i udziału w czynnościach dowodowych, a także zgłoszenia wniosków dowodowych. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) postanowieniem z dnia 8 lutego 2018 r., nr WOA.7721.427.2017.MSW, stwierdził uchybienie przez Spółkę terminu do wniesienia odwołania. WINB powołaną na wstępie decyzją z dnia 9 lutego 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...], na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję PINB w części dotyczącej adresata nałożonego obowiązku i zamiast "nakazuję właścicielowi, tj. Miastu [...]" w to miejsce orzekł "nakazuję inwestorowi, tj. Spółce N. Sp. z o. o.", a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję PINB w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania ustalił, że inwestorem przedmiotowych robót budowlanych jest Spółka. Podkreślił, że nakaz rozbiórki może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, w sytuacji, gdy inwestor ten wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. Wyjaśnił także, że ww. obiekt powstał bez uzyskania pozwolenia na budowę, a jego lokalizacja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodności z prawem. Nie jest więc możliwe zastosowanie procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia 9 lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Spółka, zarzucając naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przeprowadzenie niepełnej, pobieżnej oraz niewyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego skutkującej niezbadaniem w sposób rzetelny czy urządzenie reklamowe, co do którego organ administracji prowadził postępowanie dowodowe w pierwszej instancji, jest tym samym urządzeniem reklamowym, co do którego wydano zaskarżoną decyzję, a także przez wydanie decyzji w drugiej instancji w stosunku do strony, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności, mając rozstrzygający wpływ na wynik postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę, podzielił ustalenia organów co do braku możliwości doprowadzenia spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem i uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie nakazujące jej rozbiórkę oraz określenie w zaskarżonej decyzji podmiotu zobowiązanego do wykonania rozbiórki – N. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Sąd zauważył, że wprawdzie właścicielem nieruchomości, na której znajduje się nośnik reklamowy jest Miasto [...], jednak sporna budowla posadowiona została bez zgody i wiedzy właściciela działki. Skoro w rozpoznawanej sprawie Miasto [...] odwołało się od decyzji PINB kwestionując nałożenie właśnie na nie obowiązku dokonania rozbiórki, to nie sposób przyjąć, aby sprzeciwiało się wykonaniu decyzji o rozbiórce przez inwestora robót budowlanych. Tym samym jako prawidłowe Sąd uznał nałożenie obowiązku rozbiórki spornej budowli na inwestora, pomimo iż nie dysponuje on prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu, WINB był uprawniony też do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenia na etapie postępowania odwoławczego o uchyleniu decyzji PINB w zakresie adresata obowiązku rozbiórki i nałożenia tego obowiązku na skarżącą Spółkę. Wprawdzie Spółka trafnie podniosła, że nie został jej zapewniony udział w postępowaniu przed organem I instancji, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżąca nie wskazała w skardze, że uchybienie to nie pozwoliło jej na dokonanie konkretnych czynności procesowych, które miałyby znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z akt wynika, że pismem z dnia 15 grudnia 2017 r. Spółka wskazała, że jest inwestorem przedmiotowego nośnika reklamowego, przedstawiła swoje stanowisko w sprawie oraz złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka. Spółka została ponadto zawiadomiona przez WINB o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami i materiałami oraz o prawie wypowiedzenia się. Dlatego też Sąd uznał, że nałożenie obowiązku rozbiórki na skarżącą Spółkę dopiero na etapie postępowania odwoławczego nie narusza zasady czynnego udziału w postępowaniu oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka, na podstawie "art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a.", zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, iż pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem administracji pierwszej instancji i w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności, poprzez wydanie decyzji wobec strony nie biorącej udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy miało to rozstrzygający wpływ na wynik postępowania, ponieważ strona pozbawiona była udziału w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ administracji i czynności te należało powtórzyć, nadto organ administracji drugiej instancji nie ustalił istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności takich jak okoliczność prowadzenia postępowania przez organ administracji pierwszej instancji co do innego urządzenia reklamowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna jest zasadna. Wskazać należy, że w orzecznictwie tutejszego Sądu wielokrotnie trafnie podkreślano, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co wynika z art. 15 k.p.a., a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji. Skoro bowiem sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, a tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów przedmiotowych jak i podmiotowych, to niezastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (zob. wyroki NSA: z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1468/19; z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2648/17; z dnia 18 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2952/15; z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2096/15). Konsekwencją pozbawienia strony udziału w jednej instancji postępowania administracyjnego może być nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego i wadliwe jego rozpatrzenie, co z kolei może prowadzić do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca kasacyjnie Spółka nie tylko została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, ale co ma kardynalne znaczenie, organ wojewódzki nałożył na nią obowiązek rozbiórki spornego nośnika reklamowego, co dodatkowo świadczy o wadliwości postępowania drugoinstancyjnego i wydanej w jego rezultacie decyzji organu odwoławczego. Strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy i nie można jej tego prawa pozbawić. Powinna ona brać udział w każdym stadium postępowania administracyjnego, tak przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, mieć zagwarantowaną możliwość aktywnego uczestniczenia w gromadzeniu materiału dowodowego z prawem wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów, tym bardziej gdy staje się podmiotem nałożonego decyzją obowiązku. W tym stanie rzeczy, uznając zasadność skargi kasacyjnej oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 22 września 2017 r., nr 558/2017. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.