II OSK 2648/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. spółki akcyjnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 15/17 w sprawie ze skarg P.G. i A. spółki akcyjnej w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M.L. i W.L. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 22 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 15/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi P.G. i spółki A. S.A. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej "MWINB") z [...] 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej "PINB") z [...] 2016 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wymienioną wyżej decyzją z [...] 2016 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego wraz z infrastrukturą: wewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacyjną, gazową, przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym, gazowym, wjazdem i dojazdem do działki, usytuowanego na działkach nr [...] obręb [...] i nr [...] obręb [...] (dojazd i zjazd) [...] przy ul. K. [...] w Krakowie. Budowa wymienionego budynku była realizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja PINB została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "Pr. bud.") oraz w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Powyższa decyzja została następnie w całości uchylona decyzją MWINB z dnia [...] 2016 r. Skargi na decyzję MWINB wnieśli P.G. i spółka A. S.A. w K., które zostały następnie oddalone wymienionym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2017 r., sygn. II SA/Kr 15/17. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A. S.A. w K., zaskarżając go w całości i zarzucając: I. W ramach podstawy kasacyjnej ujętej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."): 1. naruszenie przepisów postępowania art. 10 § 1 i art. 28 i art. 109 K.p.a. oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "Pr. bud.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz w konsekwencji art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., a w konsekwencji zaniechanie uchylenia w całości decyzji MWINB z 3 listopada 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji PINB z [...] 2016 r., /ewentualnie również uchylenia decyzji PINB/, pomimo uznania przez Sąd I instancji zasadności zarzutu Strony w tym zakresie i potwierdzenia przez Sąd I instancji, że organu obu instancji błędnie prowadziły postępowanie z pominięciem jako strony postępowania Strony Skarżącej – Spółki A. S.A. (następcy prawnego Inwestora inwestycji, której dotyczy przedmiotowe postępowanie), przy jednoczesnym uznaniu przez Sąd I instancji braku podstaw uchylenia decyzji MWINB (i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji PINB) z uwagi na jej kasacyjny charakter i uzasadnieniu, że "z uprawnień strony Strona Skarżąca będzie mogła skorzystać właśnie w następstwie decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji", co w następstwie spowodowało naruszenie art. 151 P.p.s.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi Skarżącego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; gdyby bowiem Sąd I instancji nie uznał błędnie, że stwierdzony brak dopuszczenia Strony Skarżącej do występowania w charakterze strony w postępowaniu przed MWINB (i częściowo przed PINB) nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji (pomimo, że jest to przesłanka dająca podstawę wznowienia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie zastosowałby art. 151 P.p.s.a., lecz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję MWINB (ewentualnie również poprzedzającą ją decyzję PINB), zapewniając w ten sposób prawo Strony Skarżącej do czynnego brania udziału w całym postępowaniu, na każdym jego etapie, a nie jedynie w części, w szczególności zważywszy na zawarcie przez MWINB w wydanym rozstrzygnięciu (co do którego Sąd I instancji nie znalazł podstaw jego uchylenia) merytorycznych ustaleń, prawnej oceny i wiążących wytycznych dla Organu I instancji (PINB) co do dalszego procesowania i rozstrzygania sprawy, przesądzając jednocześnie wynik sprawy bez udziału Strony Skarżącej jako strony postępowania, a w konsekwencji nie wydałby zaskarżonego wyroku, 2. naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w taki sposób, że niemożliwym jest jednoznaczne ustalenie dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej oraz przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, co ma wyraz w szczególności w: a) braku wskazania, dlaczego pomimo stwierdzenia przesłanki do wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i przesądzenia o konieczności występowania Strony Skarżącej w charakterze strony przedmiotowego postępowania, Sąd nie zastosował przepisu art. 151 P.p.s.a., a art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., b) braku rozważenia i należytego odniesienia się do zarzutów Skarżącej zawartych w skardze (zarówno w zakresie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 10 § 1, art. 28, art. 109 K.p.a., art. 52 Pr. bud., art.7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., jak również w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego art. 51 i art. 53 Pr. bud.) i nieuwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy podniesionych w skardze i mających dla niej istotne znaczenie, przy jednoczesnym braku wykazania przez Sąd I instancji przyczyn nieodniesienia się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do tych zarzutów i nieuwzględnienie tych okoliczności, a jedynie poprzestanie na ogólnikowym stwierdzeniu, że "zarzuty te pozbawione są znaczenia w sprawie", a "sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skarg oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu", co z kolei mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż daje podstawy do uznania, że Sąd I instancji nie dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a w konsekwencji nieprawidłowo dokonał sądowej kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, a w konsekwencji pomimo przesłanek ku temu nie uchylił zaskarżonej decyzji MWINB (i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji PINB), a ponadto dokonał błędnej oceny merytorycznej sprawy, c) braku wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które były podstawą rozstrzygania i wykładni dokonywanej przez Sąd I instancji, a jedynie ogólne odniesienie się i powołanie przepisów art. 50-51 i art. 54 Pr. bud.; II. w ramach podstawy kasacyjnej ujętej w art. 174 pkt 1) P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: 1. błędnej wykładni przepisów art. 50-51 Pr. bud. poprzez przyjęcie, że cytowane przepisy nie pozwalają PINB na zakończenie prowadzonego postępowania w przedmiocie oceny zgodności z pozwoleniem na budowę inwestycji, poprzez jego umorzenie przy zastosowaniu art. 105 K.p.a., na podstawie stanu faktycznego robót istniejącego w roku 2009 (kiedy to roboty zostały faktycznie zakończone, nastąpiło zawiadomienie PINB o ich zakończeniu i przystąpienie do użytkowania inwestycji na skutek braku sprzeciwu organu złożonego na skutek zgłoszenia zamiaru przystąpienie do użytkowania inwestycji w trybie art. 54 ust. 1 Pr. bud., oraz pozytywnej kontroli PINB, co znalazło wyraz w wydaniu przez PINB zaświadczenia o braku sprzeciwu odnośnie przystąpienia do użytkowania), co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przyjęcia za organem II Instancji (MWINB), iż odnośnie Inwestycji nadal istnieje stan wymagający prowadzenia postępowania naprawczego, który dodatkowo winien być odnoszony do stanu z dnia wydania decyzji tj. uwzględniający stan dzisiejszy inwestycji tj. prawie 10 lat od jej faktycznego zakończenia, przeprowadzenia kontroli PINB potwierdzającej brak odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz wydania zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu odnośnie zamiaru użytkowania inwestycji; 2. błędnej wykładni przepisu art. 54 ust. 1 i 2 Pr. bud. poprzez przyjęcie przez Sąd I Instancji, że wydanie zaświadczenia przez PINB o niewniesieniu sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie potwierdza zgodności obiektu z projektem budowlanym i przepisami, i że dla prowadzonego postępowania nie wywołuje ono jakichkolwiek skutków prawnych, pomimo przeprowadzenia odpowiedniej kontroli robót przez PINB, dokonanej pod względem ich zgodności z pozwoleniem na budowę oraz obowiązującymi przepisami, która to kontrola została przeprowadzona przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez PINB i wydaniem zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu; a zatem dokonanie zgłoszenia w trybie art. 54 ust 1 Pr. bud., przeprowadzenie przez PINB stosownej kontroli robót oraz wydanie zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu winno nie tylko potwierdzać, że inwestycja w tym czasie była zgodna z pozwoleniem na budowę oraz przepisami, ale również wyznaczać zakres (definiować pojęcie) robót będących przedmiotem niniejszego postępowania, które nie może obejmować ewentualnych robót lub zmian w inwestycji wykonanych po skutecznym skorzystaniu z procedury opisanej w omawianym przepisie, a zatem w czasie gdy inwestycja była zgodnie z art. 54. ust. 2 Pr. bud. legalnie użytkowana, a zatem odnośnie niej nie można mówić iż nadal stanowi roboty, których celem jest "budowa budynku mieszkalnego dwurodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną: wewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacyjną, gazową, przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym, gazowym oraz wjazdem i dojazdem do działki, na działkach nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...][...] przy ul. K. w Krakowie". Skarżąca kasacyjnie wskazała, że powołuje zarzut błędnej wykładni omawianego przepisu art. 54 Pr. bud. dokonanej przez Sąd I Instancji, pomimo braku wyraźnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w/w przepisu, jednak z uwagi na odniesienie się przez Sąd i Instancji w rozstrzygnięciu do jego treści i omówienia skutków trybu zgłaszania inwestycji do użytkowania dla niniejszego postępowania, którego dotyczy cytowany przepis. Z podobnych przyczyn strona zarzucając błędną wykładnię art. 50-51 Pr. bud., nie podała konkretnie numerów jednostek redakcyjnych każdego z tych przepisów, z uwagi na brak wskazania konkretnych norm prawnych przez Sąd I Instancji, a jedynie ogólne odniesienie się przez Sąd do objętego przepisami art. 50-51 Pr. Bud. "postępowania nadzorczego". W oparciu o wskazane powyżej okoliczności, Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie albo o jego uchylenie w całości i orzeczenie o uchyleniu decyzji MWINB z [...] 2016 r. oraz ewentualnie poprzedzającej ją decyzji PINB wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania tym organom, tj. odpowiednio MWINB lub PINB (w zależności od tego, czy uchyleniem objęta zostanie jedynie decyzja MWINB czy również decyzja PINB), 2) zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli uczestnicy postępowania M. i W.L., wnosząc o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie spółki wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik uczestników postępowania M. i W.L. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 i art. 28 i art. 109 K.p.a. oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "Pr. bud.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz w konsekwencji art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż przesłanką wydania orzeczenia o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. jest stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Takiego naruszenia strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się w pozbawieniu spółki A. S.A. w K. możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji, co w jej ocenie wypełniało hipotezę normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W związku z powyższym przypomnieć trzeba, iż art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z przepisu tego wprost wynika, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w takiej sprawie, w której została wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie, a więc merytorycznie ją rozstrzygająca względnie orzekająca o niemożności takowego rozstrzygnięcia z przyczyn procesowych. Decyzja kasatoryjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi zaś typowe rozstrzygnięcie procesowe i nie przesądza o istocie sprawy. Daje jedynie podstawę do ponownego postępowania. Utrzymuje więc stan sprawy w toku. Co za tym idzie choć decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2) jest decyzją ostateczną, to jednak nie jest to decyzja kończąca postępowanie w sprawie, co oznacza, iż nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania, w którym wydano tę decyzję (por. wyroki NSA z 22 maja 1991 r., sygn. IV SA 349/91, publ. OSP 1992, nr 10, poz. 229 i z 13 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 800/17 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA, K. Sobieralski, Zagadnienie charakteru prawnego decyzji kasacyjnych a możliwość wykorzystania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, Sam. Teryt. 2000/3, s. 51–54; B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, Warszawa 2011, teza III.6 do art. 145, s. 543, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego – dostępny w LEX). Powyższe skutkuje niemożnością wznowienia postępowania w sprawie, w której ostatnią wydaną decyzją jest decyzja kasatoryjna, gdyż mimo ostateczności kończy ona jedynie postępowanie odwoławcze, a nie sprawę. Już tylko powyższe rozważania wskazują, że w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie administracyjnej nie zaistniała wskazywana przez kasatora przesłanka wznowienia postępowania, co oznacza, że brak było podstaw do orzekania przez ten Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż istota zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 K.p.a. i gwarantowanej w art. 127 K.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił to organ I instancji (wyrok NSA z 8 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 1899/10, Lex nr 846194). Z kolei zasada czynnego udziału w postępowaniu oznacza obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. W szczególności przewidziane w art. 10 § 1 K.p.a. prawo strony do wypowiadania się nakłada na organ administracji publicznej obowiązek umożliwienia stronie zapoznania się z dowodami, materiałami i żądaniami oraz wypowiedzenia się co do tych dowodów, materiałów i żądań, a tym samym zgłaszania nowych środków dowodowych" (tak np. wyrok NSA z 17 lipca 2012 r., sygn. II GSK 969/11, Lex nr 1244891). Z uwagi na rangę tych zasad przyjmuje się, że jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 K.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 K.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji. W takiej sytuacji dochodzi do naruszenia przepisów procedury administracyjnej (art. 7, 10, 77 § 1 i 80 K.p.a.). Okoliczność ta jest wystarczającą podstawą zastosowania tegoż przepisu (tak np. wyroki NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1946/14, LEX nr 1769227, z 5 marca 2015 r., sygn. II OSK 1876/13, LEX nr 1666087, z 4 grudnia 2008 r., sygn. I OSK 1862/07; z 12 lipca 2011 r., sygn. II OSK 1180/10 – dost. w CBOSA). Brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 lutego 2014 r., sygn. IV SA/Gl 842/13, LEX nr 1526432). Co istotne skoro z woli ustawodawcy sam brak udziału strony w zakończonym już ostatecznie postępowaniu administracyjnym skutkuje wznowieniem postępowania, to tym bardziej zasadne jest z tego powodu podjęcie decyzji kasacyjnej procesowej przez organ odwoławczy, gdy strona nie miała zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu przed organami obu instancji. Skoro okoliczność ta została dostrzeżona przez organ odwoławczy, który uchylił decyzję pierwszoinstancyjną podjętą z naruszeniem zasady czynnego udziału strony – w niniejszej sprawie spółki A. S.A. w K. w postępowaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, to tym samym wadliwość ta została wyeliminowania, gdyż ponowne postępowanie organ pierwszej instancji obowiązany będzie przeprowadzić już z udziałem skarżącego. Powyższe dodatkowo uzasadnia stanowisko, iż nietrafny jest zarzut naruszenie art. 10 § 1 i art. 28 i art. 109 K.p.a. oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "Pr. bud.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia w całości decyzji MWINB z dnia 3 listopada 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji PINB z dnia 14 kwietnia 2016 r. i wskazuje na trafność stanowiska zajętego w tej kwestii przez Sąd I instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, iż zgodnie z tą regulacją uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze. Korelatem tego jest wypowiedź sądu administracyjnego co do przyjętego stanu sprawy jako podstawy orzekania oraz odpowiedź na zarzuty, co jednak nie oznacza konieczności roztrząsania i analizowania sprawy w aspekcie każdego twierdzenia strony zawartego w petitum i uzasadnieniu skargi (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. II FSK 971/17, dost. w CBOSA). Podkreślić trzeba, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. II OSK 1054/17, dost. w CBOSA). Dopiero pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny istotnych zarzutów i argumentów skargi wraz z wykazaniem ich istotności przez skarżącego kasacyjnie może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2019 r., sygn. II GSK 506/17, dost. w CBOSA). W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można przy tym kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2017 r., I OSK 2535/16; z 17 września 2018 r., II OSK 3343/17; z 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17, dost. w CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie lakoniczny, ale jednocześnie klarowny wywód co do tego, dlaczego skarga podlegała oddaleniu. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w żadnym fragmencie uzasadnienia Sąd I instancji nie wskazał na wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co oznacza, że brak było potrzeby wyjaśniania w tymże uzasadnieniu powodów, dla których nie zastosowano art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., będącego przecież przepisem o charakterze wynikowym regulującym jedynie to jakie orzeczenie winien wydać wojewódzki sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia takowej przesłanki. Z uzasadnienia wyroku wynika także w sposób jasny dlaczego Sąd I instancji podzielając stanowisko A. S.A. w K. co do naruszenia w postępowaniu art. 28 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. i art. 109 K.p.a. nie uchylił zaskarżonej decyzji. WSA w Krakowie wskazał bowiem, że z uprawnień strony Spółka będzie mogła skorzystać właśnie w następstwie zaskarżonej decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z powyższego wynika, iż Sąd I instancji ocenił, że stwierdzone uchybienia przez MWINB przepisom postępowania nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Choć nie zostało to wprost wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ocenił, iż w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., albowiem nie został spełniony określony w tym przepisie warunek, by stwierdzone naruszenia przepisów postępowania inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego mogły ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika nadto, iż ocenił on jako nie mające znaczenia prawnego okoliczności związane z ustalaniem przyczyn wniesienia sprzeciwu w od zgłoszenia obiektu do użytkowania w roku 2007, wskazując iż nie miało to wpływu na treść decyzji oraz odniósł się do kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia związanego z wzajemnym stosunkiem postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50 i 51 ust. Pr. bud. oraz dokonania w trakcie trwania tegoż postępowania zawiadomienia o zakończeniu budowy, od którego właściwy organ nie wywiódł sprzeciwu. O naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. nie przesądza zaś to, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z poglądami prawnymi oraz argumentacją Sądu. Niezasadne okazały się także zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr II.2, a dotyczącego błędnej wykładni przepisu art. 54 ust. 1 i 2 Pr. bud. poprzez przyjęcie przez Sąd I Instancji, że wydanie zaświadczenia przez PINB o niewniesieniu sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie potwierdza zgodności obiektu z projektem budowlanym i przepisami, i że dla prowadzonego postępowania nie wywołuje ono jakichkolwiek skutków prawnych, pomimo przeprowadzenia odpowiedniej kontroli robót przez PINB, dokonanej pod względem ich zgodności z pozwoleniem na budowę oraz obowiązującymi przepisami. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż oczywiście nietrafnym było odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do art. 54 ust. 1 i 2 ustawy Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., dla oceny skutków prawnych zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonanego inwestora w dniu 26 października 2009 r., a więc w czasie, gdy art. 54 ustawy Pr. bud. nie dzielił się na jednostki redakcyjne w postaci ustępów, lecz stanowił o jeden przepis, zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż zgodnie z art. 54 Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 26 października 2009 r.), z którym skarżący kasacyjnie wiąże wskazywane przez siebie skutki prawne, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Literalne brzmienie tego przepisu nie pozwala na wyprowadzenie z niego norm o treści przyjmowanej przez skarżącą kasacyjnie, to jest zakazującej prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektów budowlanych odnośnie których dokonano zgłoszenia w trybie art. 54 Pr. bud., a organ nie wniósł sprzeciwu. Z przepisu tego wynika bowiem jedynie, iż skutkiem dokonania zgłoszenia i jednocześnie braku sprzeciwu ze strony organu nadzoru budowlanego jest dopuszczalność użytkowania obiektu budowanego bez narażania się na sankcję w postaci kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 ustawy. Co za tym idzie jeżeli proces inwestycyjny został zakończony przez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie legalności budowy nie stoi na przeszkodzie brak wniesienia przez organ sprzeciwu do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. A zatem w sytuacji nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności inwestycji z ww. przepisami oraz pozwoleniem na budowę, w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Pr. bud. dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w tym m.in. w zakresie istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1595/16). Nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu przedstawiany przez autora skargi kasacyjnej pogląd jakoby stan obiektu budowlanego w dacie dokonania zgłoszenia, względnie w dacie upływu terminu do wywiedzenia sprzeciwu, bądź w dacie wydania zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu determinował zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania naprawczego prowadzonego odnośnie danego obiektu na podstawie art. 51 Pr. bud. Skoro bowiem dokonanie przez inwestora zgłoszenia na podstawie art. 54 Pr. bud. (aktualnie art. 54 ust. 1 Pr. bud.) nie niweczy możliwości prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Pr. bud., a ma tylko taki skutek, na który zresztą wskazuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż umożliwia legalne użytkowanie obiektu, to nie może określać przedmiotu bądź zakresu postępowania naprawczego. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż autor skargi kasacyjnej uzasadniając ten zarzut dokonuje nieuprawnionego przypisania faktowi dokonania zgłoszenia zakończenia budowy połączonego z brakiem wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu, skutku w postaci wiążącego organ prowadzący postępowanie naprawcze ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, iż przedmiotowy obiekt budowlany w określonej dacie znajdował się w stanie pozwalającym uznać, że został wzniesiony bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a następnie z faktu, iż w pewnej dacie w przeszłości budynek ten nie był obarczony wadą polegającą na pobudowaniu go z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, wyprowadza wniosek o niedopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tegoż budynku, ze względu na to, że ostatecznie wykonany on został z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Niezależnie od oceny trafności tego rozumowania zauważyć należy, iż żadnych podstaw dla niego nie daje wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 54 ust. 1 i 2 Pr. bud., jak też faktycznie znajdujący w sprawie zastosowanie art. 54 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w październiku 2009 r., które nie ustanawiały i nie ustanawiają jakichkolwiek domniemań dotyczących skutków dokonania zgłoszenia dla ustaleń faktycznych czynionych w innych postępowaniach, w tym postępowaniu naprawczym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 50-51 Pr. bud. w następstwie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że cytowane przepisy nie pozwalają PINB na zakończenie prowadzonego postępowania w przedmiocie oceny zgodności z pozwoleniem na budowę inwestycji, poprzez jego umorzenie przy zastosowaniu art. 105 K.p.a., na podstawie stanu faktycznego robót istniejącego w roku 2009 (kiedy to roboty zostały faktycznie zakończone, nastąpiło zawiadomienie PINB o ich zakończeniu i przystąpienie do użytkowania inwestycji na skutek braku sprzeciwu organu oraz pozytywnej kontroli PINB, co znalazło wyraz w wydaniu przez PINB zaświadczenia o braku sprzeciwu odnośnie przystąpienia do użytkowania), stwierdzić trzeba, iż on także nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej żaden z wskazanych w tym zarzucie jako wzorce kontroli przepisów nie zawiera regulacji dotyczących granic czasowych wykonywania robót z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, od których uzależnione byłoby uprawnienie organu do podejmowania rozstrzygnięć o jakich mowa w art. 51 Pr. bud. Jedynymi przepisami określającym termin w którym organ winien wydać rozstrzygnięcie o określonej treści jest art. 50 ust. 4 Pr. bud. stanowiący, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 oraz powiązany z nim art. 51 ust.1 zgodnie z którym jedną z decyzji w nim wskazanych wydaje się w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Sankcją za niedochowanie tego terminu nie jest jednakże utrata prawa do późniejszego wydania decyzji na podstawie tego przepisu, a jedynie utrata mocy postanowienia o jakim mowa w art. 50 ust. 1, co wprost wynika z art. 50 ust. 4 Pr. bud. oraz z faktu, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 Pr. bud.), a więc do robót już zakończonych, w których to przypadkach w ogóle nie wydaje się postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, bowiem bezprzedmiotowym byłoby wstrzymywanie wykonywania robót budowlanych, które nie są już realizowane - zostały zakończone. Nadto wskazać trzeba, iż z punktu widzenia dochowania terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1, istotne jest wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji w ciągu dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2007 r., II OSK 1558/06, LEX nr 425365). Powyższe oznacza, iż błędną byłaby taka wykładnia wskazanych wyżej przepisów jak zaproponowana przez autora skargi kasacyjnej, to jest sprowadzająca się do przyjęcia, iż z przepisów określających terminy do wydania określonych rozstrzygnięć zawartych w art. 50 i 51 Pr. bud. wynikają granice czasowe określające jakich robót budowlanych może dotyczyć rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu naprawczym o jakim mowa w art. 51 ust. 1 Pr. bud. oraz, że regulacje zawarte we wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisach ustawy Prawo budowlane modyfikować mogą generalną zasadę, że tak organ I instancji, jak i organ odwoławczy w swoich orzeczeniach uwzględniać muszą stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania przez nie rozstrzygnięci kończących postępowanie. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż mimo określenia tego zarzutu (oznaczonego w skardze kasacyjnej nr II.1) jako zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, ze sposobu jego sformułowania i uzasadnienia wynika, iż autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędne zastosowanie tych przepisów w określonym stanie faktycznym sprawy. Tenże stan faktyczny sprowadza się zdaniem skarżącego kasacyjnie do stwierdzenia, że przedmiotowa budowa została zakończona w październiku 2009 r. poprzez dokonanie zgłoszenia jej zakończenia, zaś z poprzedzonego odpowiednią kontrolą braku sprzeciwu od powyższego zgłoszenia wynika, że w tej dacie budynek nie był obarczony wadą polegającą na pobudowaniu go z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem opiera się na błędnym założeniu, iż brak wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu od dokonanego 26 października 2009 r. zgłoszenia zakończenia budowy przesądza o formalnym zakończeniu procesu budowlanego, z datą upływu terminu do wniesienia sprzeciwu. Jak wykazano zaś powyżej jedynym skutkiem takowego zgłoszenia był uzyskanie uprawnienia do legalnego użytkowania obiektu budowlanego, bez narażenia się na karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wskazać nadto należy na specyfikę niniejszej sprawy, gdzie od roku 2007 toczy się postępowanie naprawcze dotyczące przedmiotowego budynku prowadzone na podstawie art. 51 Pr. bud. w związku z realizacją robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W toku tego postępowania, którego inwestor był aktywnym uczestnikiem, wydanych zostało szereg decyzji administracyjnych, jednakże nigdy nie doszło do sytuacji by wydana została decyzja ostateczna postępowanie to kończąca. Skoro zaś w toku pozostawało postępowanie naprawcze dotyczące przedmiotowej inwestycji, to do czasu jego zakończenia brak było podstaw prawnych do formalnego zakończenia procesu budowlanego w drodze zgłoszenia zakończenia budowy o jakim mowa w art. 54 Pr. bud. w ówcześnie obowiązującym brzmieniu. W sytuacji gdy takowe postępowanie naprawcze zostało wszczęte, to wyłącznie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Pr. bud. może zostać przesądzone (ze skutkami związanymi z wydaniem ostatecznej i prawomocnej decyzji) czy w sprawie zaistniały okoliczności o jakich mowa w art. 50 ust. 1, w tym czy dane roboty budowlane (polegające na budowie budynku) realizowane są lub były realizowane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Wydania decyzji ostatecznej kończącej postępowanie naprawcze powadzone w sprawie budowy wykonywanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie może zastąpić brak wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu od zgłoszenia zakończenia robót budowlanych dokonanego w czasie, gdy toczyło się już postępowanie naprawcze dotyczące tych samych robót. Odmienna wykładnia art. 51 w związku z art. 54 Pr. bud. prowadziłaby do powstania możliwości obejścia prawa, bowiem przy jej przyjęciu nielegalnych działań inwestora nie można by poddać żadnej weryfikacji, o ile zostałyby one milcząco zaaprobowane przez organ do którego skierował on zawiadomienie o zakończeniu budowy. Prowadziłoby to do nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków polegających na nieodwracalności naruszających prawo i prawnie chronione interesy osób trzecich następstw milczenia organu, wywołanego bezprawnym i niezasługującym na ochronę prawną działaniem nierzetelnego inwestora polegającym na dokonaniu zgłoszenia zakończenia budowy mimo toczącego się, a dotyczącego tej samej inwestycji postępowania naprawczego. Jest to szczególnie wyraźnie widoczne na gruncie niniejszej sprawy, gdzie w następstwie decyzji MWINB z 2 lipca 2009 r. uchylającej w następstwie rozpoznania odwołania decyzję PINB wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., postępowanie naprawcze wróciło do fazy pierwszoinstancyjnej, poczym w jego toku przeprowadzona została w dniu 1 października 2009 r. kontrola przedmiotowego budynku. W protokole tej czynności PINB wskazał, iż inwestor wykonał roboty budowlane likwidujące wykonane wcześniej istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Pomimo takowych ustaleń PINB nie wydał decyzji kończącej postępowanie naprawcze, która to decyzja byłaby doręczona pozostałym niż inwestor stronom postępowania i mogłaby być przez nie poddana kontroli instancyjnej i ewentualnie sądowoadministracyjnej. Z wnioskiem o wydanie takiej, kończącej postępowanie naprawcze decyzji nie wystąpił także inwestor, składając za to w dniu 26 października 2009 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Pr. bud. W uzasadnieniu tegoż pisma inwestor powołał się na powyższą kontrolę inwestycji przeprowadzoną w postępowaniu naprawczym. Znamiennym jest także, iż uzasadniając powyższe zgłoszenie inwestor, odmiennie niż aktualnie w skardze kasacyjnej, przedstawiał pogląd, że zgłoszenie zakończenia budowy, a nawet przystąpienie do użytkowania obiektu nie ma żadnego wpływu na toczące się równolegle postępowanie w sprawie prawidłowości wykonanych robót. Przyjęcie przez organ powyższego zgłoszenia i nie wniesienie od niego sprzeciwu powodowało, iż odmiennie niż miałoby to miejsce w przypadku wydania decyzji kończącej postępowanie naprawcze, milczące załatwienie sprawy przez organ, do którego skierowano zgłoszenie, w zakresie uznania, iż obiekt budowlany nie został zrealizowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego nie podlegało jakiejkowiek weryfikacji i nie mogło być kwestionowane przez pozostałe występujące w sprawie strony. Podsumowując tą cześć rozważań stwierdzić należy, iż wobec braku zakończenia postępowania naprawczego dotyczącego przedmiotowych robót budowlanych polegających na wzniesieniu budynku mieszkalnego dwurodzinnego (wszczętego jeszcze w czasie ich prowadzenia, ze względu na stwierdzone istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego), warunkiem zgodnego z prawem zakończenia budowy było uprzednie zakończenie prowadzonego postępowania naprawczego poprzez wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzji ostatecznej, kończącej ten etap postępowania, a następnie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Pr. bud. i wreszcie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, względnie w przypadku ustalenia, iż istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie zaistniało, wydanie decyzji o umorzeniu postępowania naprawczego i dopiero po uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności, zgłoszenie zakończenia budowy obiektu. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestników postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a. uczestnikiem postępowania na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, a więc w niniejszym postępowaniu między innymi M. W.L. Przepisem szczególnym odnośnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej jest art. 204 P.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów jedynie na rzecz organu (pkt 1), względnie skarżącego (pkt 2). Jakikolwiek przepis nie przewiduje zaś zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania nie będącego skarżącym.