II OSK 3326/18

Dnia 6 października 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 385/18 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. w W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz N. sp. z o.o. w W. kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018r., sygn. akt IV SA/Po 385/18, oddalił skargę N. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie rozbiórki. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (PINB), na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2016.290 ze zm.; dalej p.b.) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zm.; dalej k.p.a.), nakazał właścicielowi, tj. Miastu Poznań, rozbiórkę wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na nieruchomości w Poznaniu przy ul. T., w pobliżu hotelu (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb L.), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Miasto Poznań złożyło odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości. Podniosło, że nie jest właścicielem urządzenia reklamowego, nie wykonywało go i nie zlecało jego wykonania oraz nie wyrażało zgody na jego realizację. Odwołanie od ww. decyzji złożyła również N. sp. z o.o. podając, że decyzja nie została jej oficjalnie doręczona, ponieważ organ bez przeprowadzenia postępowania dowodowego konsekwentnie odmawiał jej udziału w postępowaniu w charakterze strony. Spółka zarzuciła decyzji PINB naruszenie art. 10 § 1, art. 40 § 2 oraz art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. przez pominięcie strony i jej pełnomocnika w toku postępowania przed organem I instancji, uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i udziału w czynnościach dowodowych oraz zgłoszenia wniosków dowodowych. WINB zaskarżoną decyzją uchylił decyzję PINB w części dotyczącej adresata nałożonego obowiązku i zamiast: "nakazuję właścicielowi, tj. Miastu Poznań" orzekł "nakazuję inwestorowi, tj. Spółce N. Sp. z o.o.", a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję PINB w mocy. Podnosząc, iż w toku postępowania odwoławczego ustalono, że inwestorem przedmiotowego urządzenia reklamowego jest N. sp. z o.o. WINB uznał, iż Spółka posiada w tej sprawie interes prawny. Wyjaśnił, że ww. obiekt powstał bez uzyskania pozwolenia na budowę, a jego lokalizacja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodności z prawem. Nie jest więc możliwe zastosowanie procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 p.b. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe posadowiono bez zgody i wiedzy właściciela działki. Zasadnym było zatem nałożenie obowiązku rozbiórki na podmiot, który faktycznie jest sprawcą samowoli budowlanej. Nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby bowiem dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, a dla sprawcy zwolnieniem z odpowiedzialności i prawnych konsekwencji. Przeszkodą nie jest tu brak tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane, skoro właściciel działki nie będzie sprzeciwiał się wykonaniu ewentualnej decyzji o rozbiórce przez inny podmiot. W konsekwencji WINB uznał, że niezbędnym było uchylenie decyzji PINB w zakresie, w jakim wskazany został adresat określonych w decyzji obowiązków i wskazanie nowego ich adresata. N. sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 15 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej, pobieżnej oraz niewyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego skutkującej niezbadaniem w sposób rzetelny czy urządzenie reklamowe, co do którego organ administracji prowadził postępowanie dowodowe w I instancji, jest tym samym urządzeniem reklamowym, co do którego wydano zaskarżoną decyzję, a także przez wydanie decyzji w II instancji w stosunku do strony, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności, mając rozstrzygający wpływ na wynik postępowania w sprawie. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej decyzji PINB oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd podzielił ustalenia organów co do braku możliwości doprowadzenia spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem i uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie nakazujące jej rozbiórkę oraz określenie w zaskarżonej decyzji podmiotu zobowiązanego do wykonania rozbiórki – N. sp. z o.o. Sąd wskazał, że wprawdzie z akt sprawy wynika, iż właścicielem nieruchomości, na której znajduje się nośnik reklamowy jest Miasto Poznań, jednak sporna budowla posadowiona została bez zgody i wiedzy właściciela działki. Podniósł, że art. 52 p.b. nie obliguje organu administracji do wskazywania adresata decyzji bezwzględnie w takiej kolejności, jaka została wymieniona w ustawie. Wybór osoby, na którą taki obowiązek należy nałożyć, winien być uzależniony przede wszystkim od możliwości legalnej realizacji obowiązku przez ten podmiot. W pewnych okolicznościach obowiązek ten może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Taka sytuacja będzie miała miejsce, gdy inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia właściciela (użytkownika wieczystego) gruntu, a podmiot posiadający tytuł prawny do gruntu nie sprzeciwia się jego usunięciu. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy inwestor postawił obiekt na cudzym gruncie bez zgody właściciela (zarządcy) nieruchomości, powinien być adresatem decyzji o rozbiórce. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Skoro w rozpoznawanej sprawie Miasto Poznań odwołało się od decyzji PINB kwestionując nałożenie właśnie na nie obowiązku dokonania rozbiórki, to nie sposób przyjąć aby sprzeciwiało się wykonaniu decyzji o rozbiórce przez inwestora robót budowlanych. Tym samym za prawidłowe Sąd uznał nałożenie obowiązku rozbiórki spornej budowli na N. sp. z o.o., pomimo, iż nie dysponuje ona prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, w ocenie Sądu, WINB był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenia na etapie postępowania odwoławczego o uchyleniu decyzji PINB w zakresie adresata obowiązku rozbiórki i nałożenia tego obowiązku na skarżącą Spółkę. Wprawdzie skarżąca Spółka trafnie podniosła, że nie został jej zapewniony udział w postępowaniu przed organem I instancji, jednak w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy - skarżąca nie wskazała w skardze, że uchybienie to nie pozwoliło jej na dokonanie konkretnych czynności procesowych, które miałyby znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] września 2018 r. Spółka wskazała, że jest inwestorem przedmiotowego nośnika reklamowego, przedstawiła swoje stanowisko w sprawie oraz złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka. Ponadto kolejnymi pismami z dnia [...] października 2017 r. oraz [...] grudnia 2017 r. Spółka przedstawiła swoje stanowisko. Spółka została ponadto zawiadomiona przez WINB o możliwości zapoznania się z ze zgromadzonymi w sprawie dowodami i materiałami oraz o prawie wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów. Dlatego też Sąd uznał, że nałożenie obowiązku rozbiórki na skarżącą Spółkę dopiero na etapie postępowania odwoławczego nie narusza zasady czynnego udziału w postępowaniu oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty skarżącej Spółki sprowadzające się do próby wykazania uchybień organu w toku postępowania dowodowego. W opinii Sądu, stanowisko skarżącej Spółki poparte oświadczeniem T. K., iż materiał dowodowy zebrany przez organy administracji dotyczy innej budowli, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Już na etapie postępowania odwoławczego WINB uzupełnił materiał dowodowy sprawy o zdjęcia przedmiotowej budowli. Budowla w dalszym ciągu znajduje się w tym samym miejscu i – jak zauważył WINB – wykonano przy niej jedynie kosmetyczne zmiany (zamalowano charakterystyczne graffiti). Pozostałe jej elementy pozostały bez zmian. Spółka nie uprawdopodobniła zatem w wystarczający sposób twierdzeń dotyczących ponownego wykonania budowli. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę. Skargą kasacyjną N. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 15 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji i w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności przez wydanie decyzji wobec strony nie biorącej udziału w postępowaniu przed organem I instancji, pozostawało bez wpływu na wynik sprawy – w sytuacji, gdy miało to rozstrzygający wpływ na wynik postępowania, ponieważ stron pozbawiona była udziału w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ administracji i czynności te należało powtórzyć, nadto organ II instancji nie ustalił istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, takich jak okoliczność prowadzenia postępowania przez organ I instancji co do innego urządzenia reklamowego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie trafnie podkreślano, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co wynika z art. 15 k.p.a., a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji. Skoro bowiem sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji, a tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów przedmiotowych jak i podmiotowych, to niezastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 18.08.2017 r., II OSK 2952/15, LEX nr 2361546; z 14.01.2015 r., I OSK 1946/14, LEX nr 1769227; z 12.07.2011 r., II OSK 1180/10; z 4.12.2008 r., I OSK 1862/07). Konsekwencją pozbawienia strony udziału w jednej instancji postępowania administracyjnego może być nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego i wadliwe jego rozpatrzenie, co z kolei może prowadzić do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. W realiach rozpatrywanej sprawy strona skarżąca kasacyjnie nie tylko została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji, ale ponadto w II instancji organ odwoławczy nałożył na nią obowiązek rozbiórki, co dodatkowo świadczy o wadliwości postępowania drugoinstancyjnego i wydanej w jego rezultacie decyzji organu odwoławczego. Strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy i nie można jej tego prawa pozbawić. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. ma usprawiedliwione podstawy. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, że jej istota jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich.