I OSK 120/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P., A. G., E. P. i R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 340/18 w sprawie ze skargi L. P., A. G., E. P. i R. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 340/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. P., A. G., E. P. i R. G. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania L .P., A. G., E. P. i R. G. od decyzji Starosty B. z [...] grudnia 2017 r., orzekającej o odmowie zwrotu części działki nr [...], położonej w K., stanowiącej własność Gminy K. (pkt 1) oraz o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w części dotyczącej zwrotu działki nr [...], położonej w K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że aktem notarialnym z [...] marca 1967 r. K. i S. B. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1660 ha, z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. poz. 18). Wnioskiem z [...] listopada 2014 r. (później doprecyzowanym), spadkobiercy byłych właścicieli powyższej nieruchomości wystąpili o zwrot jej części, wskazując, że będący podstawą nabycia nieruchomości cel publiczny w postaci budowy budynków mieszkalnych został zrealizowany wyłącznie na części nabytej nieruchomości, a pozostała część, od dnia nabycia do dnia złożenia wniosku, pozostaje niezagospodarowana i stanowi nieużytek. Z treści protokołu oględzin przeprowadzonych [...] kwietnia 2015 r. wynika, że część wnioskowanej do zwrotu działki przylega od strony zachodniej do ul. [...], od strony wschodniej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zaś od strony północnej i południowej granice działki są niewidoczne i "stanowią jedną całość porośniętą trawą i pojedynczymi drzewami". Od strony bloku na działce nr [...] znajduje się w odległości około 11-12 m żywopłot, drzewa iglaste, orzech i inne krzewy. W odległości około 4 m od bloku znajdują się studzienki. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że wnioskowana do zwrotu część dawnej działki nr [...] odpowiada w aktualnej ewidencji gruntów i budynków części działki nr [...]. Dlatego też prowadzenie postępowania co do wnioskowanej do zwrotu część działki nr [...] uznano za bezprzedmiotowe. Na działce nr [...] znajdują się: rozdzielcza sieć przesyłowa Dn 350 o długości 41 mb, przyjęta na stan majątkowy Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w K. w 1974 r. oraz przyłącze cieplne do budynku przy ul. [...] o długości 16,0 mb, przyjęte na stan majątkowy Spółki w 1972 r. Zostały one wybudowane dla budownictwa mieszkaniowego Spółdzielni Mieszkaniowej RSM "[...]", a inwestycja była realizowana przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich w Ki. Na działce znajduje się też sieć energetyczna wybudowana w 1974 r. Z aktu notarialnego z [...] marca 1967 r. wynika, że stosownie do lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K., ww. działka została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, ale w akcie tym nie powołano konkretnej decyzji lokalizacyjnej. Jednak ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że na podstawie decyzji z [...] czerwca 1964 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. ustalającej lokalizację szczegółową – budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego, na terenie położonym w K. przy ul. [...] oraz załączonego do niej szkicu, przedstawiającego ostateczne granice lokalizacji, ustalono, że działka nr [...] była objęta tą lokalizacją. Ponadto dokumenty poprzedzające zawarcie aktu notarialnego potwierdzają, że przedmiotowa działka została przejęta pod budownictwo mieszkaniowe (pojawia się nazwa spółdzielni "[...]" w K.). Z kolei decyzja lokalizacyjna z [...] czerwca 1964 r. została anulowana decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] marca 1969 r. Na podstawie planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla "[...]" w K. oraz planu realizacyjnego ogólnego osiedla "[...]" dla RSM "[...]", będących załącznikami graficznymi do tej decyzji, organ ustalił, że działka nr [...] znajdowała się poza obszarem opracowania – była wyłączona z granic lokalizacji osiedla mieszkaniowego realizowanego przez spółdzielnię "[...]". Decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] marca 1969 r. została anulowana decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] marca 1970 r., która dotyczyła części terenu osiedla "[...]". Na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w K. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] grudnia 1986 r. organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość w oparciu o decyzję z [...] marca 1970 r. została wyłączona z osiedla mieszkaniowego przeznaczonego dla RSM "[...]". Mimo to na części działki nr [...] wybudowano budynek mieszkalny pięciokondygnacyjny (ul. [...]), będący w zarządzie Rejonowego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej. Organ pierwszej instancji przyjął, że wyłączenie przedmiotowej części osiedla z granic osiedla przeznaczonego do realizacji przez spółdzielnię "[...]" nastąpiło decyzją z [...] marca 1970 r. Uznano, że przejęta nieruchomość była przeznaczona pod budowę osiedla, ale realizacja tej części osiedla przypadła nie spółdzielni "[...]", lecz Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. Na podstawie planu realizacyjnego z 1969 r., na którym widnieje odręczny zapis, że stanowi również załącznik zamienny do decyzji z [...] marca 1970 r., organ pierwszej instancji ustalił, że na wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości miała znajdować się zieleń wysoka, a także miejsca wypoczynku oraz zabaw dla dzieci, w tym boiska do siatkówki i inne oraz ścieżki doprowadzające do miejsc rekreacji i wypoczynku. W związku jednak z wyłączeniem, decyzją z [...] marca 1970 r., terenu, na którym znajduje się objęta roszczeniem o zwrot działka, z granic lokalizacji osiedla "[...]", plan ten, na tej części osiedla, przestał obowiązywać. W oparciu o powyższe, Starosta stwierdził, że na datę zawarcia aktu notarialnego z 1967 r., cel przejęcia określony był w sposób ogólny (budowa osiedla mieszkaniowego) i został zrealizowany. Bloki zostały wybudowane, zagospodarowano wokół nich teren, stanowiący infrastrukturę osiedlową. W ocenie organu, bez znaczenia jest, że po wywłaszczeniu realizacja tej części osiedla przypadła innemu podmiotowi – nie spółdzielni mieszkaniowej "[...]", lecz Dyrekcji Inwestycji Miejskich. Zaznaczono, że próby odnalezienia innego planu realizacyjnego, obejmującego dawną działkę nr [...], były bezskuteczne. Z akt sprawy wynika, że Starosta poszukiwał planu realizacyjnego oraz decyzji o lokalizacji szczegółowej, obejmującej część osiedla realizowaną przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich w K. w Archiwum Państwowym w K., Przedsiębiorstwie Gospodarki Mieszkaniowej sp. z o.o., Spółdzielni Usługowej Nieruchomości Zarząd w K. (aktualny zarządca bloku przy ul. [...]). Na potwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia powołano zdjęcia lotnicze, znajdujące się w serwisie internetowym Retromapy (http:/www. [...].retromapy.pl), z których wynika, że w 1977 r. (10 lat po wywłaszczeniu) na przejętej działce znajdował się blok wielorodzinny oraz dwa boiska – place wraz z prowadzącymi do nich ścieżkami. Ponadto, w toku postępowania, organ przeprowadził dowód z przesłuchań świadków, osób mieszkających w bloku przy ul. [...], na okoliczność stanu zagospodarowania terenu wokół bloku w latach 70. XX w. Przesłuchania świadków potwierdzają, że teren przed blokiem przy ul. [...] od ul. [...], został zagospodarowany pod dwa wysypane żwirem place zabaw wraz ze ścieżkami do nich (utwardzonymi żwirkiem, płytami betonowymi lub część wydeptana), które z upływem czasu niszczały, aż je zdemontowano, a żwirek zarósł trawą. Część jednego placu obsadzona została przez administrację bloku żywopłotem, którego fragment istnieje do dziś. Żywopłot od ul. [...] znajdował się na działce od początku, tak samo jak część drzew. Organ pierwszej instancji przyjął, w oparciu o powyższe ustalenia, że załącznik graficzny do decyzji z [...] marca 1969 r., na którym widnieje zapis, że stanowi również załącznik zamienny do decyzji z [...] marca 1970 r., mówił o miejscu wypoczynku oraz zabaw dla dzieci, w tym boisku do siatkówki i innych boiskach, a zatem urządzony plac zabaw i miejsce do gry w piłkę spełniały zamierzone funkcje wypoczynkowo-rekreacyjne. Po wybudowaniu budynku mieszkalnego, ul. [...], teren wokół został zagospodarowany pod infrastrukturę tej części osiedla "[...]", urządzono plac zabaw, ścieżki, posadzono żywopłot, część drzew wycięto i posadzono nowe, administracja gospodarowała nieruchomością (koszono trawę, przycinano żywopłot). Dalej Wojewoda podniósł, że w toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji, na podstawie decyzji z [...] czerwca 1964 r. oraz z [...] marca 1969 r., ustalił, że działka nr [...] została przewidziana pod budowę budynku mieszkalnego, a ponadto na działce miała znaleźć się zieleń wysoka i boiska do siatkówki. Decyzja z [...] marca 1969 r. została uchylona decyzją z [...] marca 1970 r. W oparciu o tę ostatnią decyzję wnioskowana do zwrotu nieruchomość została wyłączona z osiedla mieszkaniowego przeznaczonego dla RSM "[...]", jednak na jej części wybudowano budynek mieszkalny (ul. [...]), a na pozostałej części urządzono place zabaw, boisko i teren zielony wokół bloku. Organ odwoławczy, analizując plan realizacyjny, który jest załącznikiem zamiennym do decyzji z [...] marca 1970 r., stwierdził, że rysunek obejmował obszar pomiędzy ulicami: [...] i [...]. Ustalono nim teren obejmujący budowę przez RSM "[...]" budynków mieszkalnych, oznaczony kolorem czerwonym i literami od A do U. Bezsporne jest, że teren obejmujący dawną działkę nr [...] został wyłączony z obszaru obowiązywania tej lokalizacji, jednak na terenie wyłączonym zaplanowano budowę 4 bloków mieszkalnych i tereny zielone wzdłuż ul. [...]. Na planie tym zaznaczono teren, na którym inwestycje realizuje RSM "[...]" oraz obszar z dopiskiem D.I.M. (Dyrekcja Inwestycji Miejskich), obejmujący m.in. działkę nr [...]. Porównując szkic tego planu ze zdjęciem lotniczym z ogólnodostępnego portalu internetowego Geoportal K. (http:/gis.[...].eu), Wojewoda uznał, że osiedle "[...]" zostało zrealizowane w całości zgodnie z założeniami planu. Wszystkie bloki zaznaczone na planie, które miały być realizowane przez RSM "[...]", powstały. Zostały również wybudowane, zgodnie z rysunkiem planu, 4 bloki, wyłączone z terenu lokalizacji realizowanego przez Spółdzielnię. Nie były one budowane przez RSM "[...]", lecz przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich w K. Nie ma przy tym znaczenia, że nie udało się odnaleźć decyzji o lokalizacji szczegółowej oraz planu realizacyjnego obejmującego tę część osiedla. Teren pomiędzy ulicami [...] i [...] stanowi bez wątpienia zorganizowaną całość – powstało na nim osiedle mieszkaniowe "[...]", zrealizowane w części przez RSM "[...]", a w części przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich w K., co jest zgodne z celem przejęcia dawnej działki nr [...]. Istotne jest, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko bloki, ale również tereny wokół nich. Wzdłuż bloku ul. [...] (i sąsiednich) usytuowana jest dwupasmowa droga, ul. [...] i od samego początku planowania osiedla został zagospodarowany ochronny pas zieleni odgradzający bloki od ulicy, dla komfortu życia jego mieszkańców. Potwierdzeniem zrealizowania celu wywłaszczenia są również zeznania świadków, na których podstawie ustalono, że teren wokół bloku ul. [...] od początku jego wybudowania zaczęto zagospodarowywać – powstały dwa wysypane żwirkiem place zabaw z urządzeniami (piaskownica, huśtawki), połączone chodnikiem, które ok. 2007 r. zostały usunięte z uwagi na zły stan techniczny. Na potwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia organ pierwszej instancji, w serwisie internetowym Retromapy, dokonał zestawienia zmian zachodzących na działce nr [...], w latach: 2014, 2012, 2003, 1992, 1982 i 1977. Na zdjęciu z 1977 r. widać tereny zielone, dwa place zabaw (bez trawy) oraz boisko wraz ze ścieżkami doprowadzającymi do nich. Na zdjęciu z 1982 r. wyraźnie widać tereny placów zabaw i ścieżki (chodniki) do nich, jak również teren zielony wokół bloku, ul. [...]. Na zdjęciach z lat pozostałych nie widać już placów zabaw, a jedynie teren zielony i ścieżki. Powyższe ustalenia, zdaniem Wojewody, dają podstawę, aby stwierdzić, że cel wywłaszczenia, który został określony w akcie nabycia nieruchomości jako budowa osiedla mieszkaniowego, został w pełni zrealizowany, a jego realizacja nastąpiła przed [...] września 2004 r. Organ dodał, że sądy administracyjne w licznych wyrokach, w przypadku ogólnego sformułowania celu wywłaszczenia, np. budownictwo mieszkaniowe, uznają za nie nie tylko obiekty mieszkalne, ale także infrastrukturę z nimi związaną, taką jak szkoły, boiska sportowe, przedszkola, przychodnie lekarskie, garaże, kina, zieleń osiedlową, parki, ciągi komunikacyjne, a także wszelkie instalacje podziemne. Wojewoda dodał, że brak odnalezienia decyzji lokalizacyjnej dla spornej działki (pomimo prób jej odszukania) nie może świadczyć o niewykorzystaniu jej na cel przejęcia, określony ogólnie w akcie notarialnym. Jeżeli bowiem o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, to organ powinien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić, dlaczego uznał, że dokument, którego nie odnalazł, faktycznie istniał, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję L. P., A. G., E. P. i R. G. zarzucili naruszenie art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w postaci decyzji lokalizacyjnej obejmującej sporną nieruchomość, pozwalającej ustalić szczegółowy cel jej nabycia, podczas gdy organ powinien był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że cała wywłaszczona nieruchomość, oznaczona dawniej jako działka nr [...] o powierzchni 1660 ha, znajdowała się na obszarze objętym decyzją lokalizacyjną z 1964 r., na podstawie której była przeznaczona ogólnie pod budownictwo mieszkaniowe. Taki też cel został wskazany w umowie sprzedaży z [...] marca 1967 r. zawartej przez poprzedników prawnych skarżących w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ostatecznie jednak, na skutek decyzji z 1969 i 1970 r. teren obejmujący m.in. działkę nr [...] został wyłączony z obszaru obowiązywania tej lokalizacji. Mimo to jednak na części działki nr [...] wybudowano budynek mieszkalny pięciokondygnacyjny (ul. [...]). Sąd stwierdził, że z rysunku planu realizacyjnego, stanowiącego załącznik zamienny do decyzji z [...] marca 1970 r., obejmującego obszar pomiędzy ulicami: [...] i [...] wynika, że na wyłączonym terenie miały powstać zieleń wysoka, miejsce do wypoczynku oraz zabaw dla dzieci, w tym boisko do siatkówki i ścieżki doprowadzające do miejsc rekreacji i wypoczynku. Inwestycja ta została zrealizowana. Jak bowiem wynika z prawidłowych ustaleń organów, poczynionych w oparciu o zdjęcia lotnicze oraz zeznania mieszkańców bloku usytuowanego na dawnej działce nr [...], pomiędzy tym blokiem a ulicą [...], a więc na terenie objętym żądaniem zwrotu, obecnie znajduje się teren zieleni ochronnej, zaś wcześniej, w latach 70-tych i 80-tych istniały dwa place zabaw, była urządzona zieleń, utwardzone żwirem chodniki. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, iż okoliczność, że inwestorem osiedla w tej części nie była Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], lecz Dyrekcja Inwestycji Miejskich w K. jest bez znaczenia. Nie ma także znaczenia treść decyzji lokalizacyjnej wydanej na rzecz Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K., gdyż po pierwsze, decyzja ta musiała zostać wydana już po wywłaszczeniu, do którego doszło umową z 1967 r., skoro decyzja lokalizacyjna z 1964 r. została uchylona w 1969 r., a po drugie, jak słusznie wskazał organ, istotne jest tylko to, czy określony w umowie sprzedaży cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zarzuty skargi zdają się zmierzać do tego, że zdaniem jej autora, gdyby z decyzji lokalizacyjnej wydanej na rzecz Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. (której nie udało się odnaleźć) miał wynikać jakiś inny sposób zagospodarowania terenu dawnej działki [...], aniżeli ten, który został zrealizowany, wówczas zachodziłyby podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Dokonując oceny zasadności zastosowania art. 137 u.g.n, a więc ustalając, czy nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu tego przepisu, bierze się pod uwagę cel wywłaszczenia określony na datę wywłaszczenia, nie zaś na datę późniejszą. W niniejszej sprawie ten cel został określony w umowie sprzedaży jako budownictwo mieszkaniowe i słusznie organy ustaliły, że został on zrealizowany. Teren pomiędzy ulicami [...] i [...] stanowi bez wątpienia zorganizowaną całość – powstało na nim osiedle mieszkaniowe "[...]" – zrealizowane w części przez RSM "[...]", a w części przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich w K., co jest zgodne z celem przejęcia dawnej działki nr [...]. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i tereny zielone. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, publ. LEX nr 745074, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 648/07, publ. LEX nr 365373, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, publ. LEX nr 383797). Zatem przy ocenie realizacji celu, jakim jest budownictwo mieszkaniowe, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla, w tym ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej, niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Jak wskazano wyżej, na gruncie będącym przedmiotem wniosku o zwrot w niniejszej sprawie, położonym pomiędzy blokiem mieszkalnym a ulicą [...], już w latach 70-tych ubiegłego wieku znajdowały się plac zabaw, boisko, ciągi piesze oraz zieleń. W chwili obecnej nadal grunt ten stanowi pas zieleni oddzielający posadowiony częściowo na dawnej działce [...] wielomieszkaniowy blok, od ulicy [...]. Tak więc ta część działki, której zwrotu domagają się skarżący, została wykorzystana pod infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, co oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczność, czy w decyzji lokalizacyjnej szczegółowej, wydanej na rzecz Dyrekcję Inwestycji Miejskich w K., w taki sam sposób zostało określone przeznaczenie tej części dawnej działki nr [...], jest bez znaczenia. Należy tylko domniemywać, w ślad za organem, że ponieważ taki sposób zagospodarowania dawnej działki nr [...] został przewidziany na planie realizacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji z 1970 r. (na którym zaznaczono, że ta część będzie realizowana przez D.I.M) i taki też sposób zagospodarowania został zrealizowany, to również decyzja o lokalizacji szczegółowej wydana na rzecz Dyrekcję Inwestycji Miejskich w K. właśnie taki sposób zagospodarowania tej części dawnej działki nr [...] przewidywała. Zauważyć jednak należy, że nawet gdyby w dacie wywłaszczenia było przewidziane zlokalizowanie na tej części działki bloku, a zostałby w tym miejscu utworzony teren zielony, albo też powstał jakiś inny element infrastruktury osiedlowej, to i tak należałoby uznać, że cel wywłaszczenia w postaci budownictwa mieszkaniowego został zrealizowany. Reasumując, w ocenie Sądu, prawidłowo organy w niniejszej sprawie ustaliły, że cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, został zrealizowany jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku tym zasadne jest stanowisko Wojewody, że brak jest podstaw do zastosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że skoro wniosek o zwrot (po jego sprecyzowaniu pismem z [...] stycznia 2015 r.), dotyczył również części działki nr [...], a w trakcie postępowania ustalono, że wnioskowana do zwrotu część dawnej działki nr [...] odpowiada aktualnie jedynie części działki nr [...], to słusznie postępowanie co do części działki nr [...] organy uznały za bezprzedmiotowe i w tej części zostało ono umorzone. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. P., A. G., E. P. i R. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi pomimo utrzymania w mocy przez organ drugiej instancji decyzji, przy której wydaniu organ pierwszej instancji nie zbadał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w postaci decyzji lokalizacyjnej obejmującej przedmiotową nieruchomość, pozwalającej ustalić szczegółowy cel jej nabycia, podczas gdy organ powinien był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wnieśli też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że decyzja lokalizacyjna z 1964 r., a w szczególności załączony do niej plan realizacyjny, nie określały w sposób szczegółowy zagospodarowania terenu osiedla, w tym terenu przedmiotowej nieruchomości. Szczegółowe plany realizacyjne zostały natomiast dołączone do decyzji z 1969 r. i do decyzji z 1970 r. Jednakże decyzje te w sposób wyraźny wskazywały zasięg swojego obowiązywania od obszaru wyrysowanego na planach realizacyjnych. W obu przypadkach przedmiotowa nieruchomość znajdowała się poza obszarem obowiązywania decyzji lokalizacyjnej, wobec czego należy stwierdzić, że zarówno decyzja lokalizacyjna z 1969 r., jak i decyzja z 1970 r. nie mają zastosowania do przedmiotowej nieruchomości i nie mogą stanowić podstawy do ustalenia szczegółowego celu nabycia przedmiotowej nieruchomości. Postawę taką stanowić może jedynie decyzja lokalizacyjna wydana w stosunku do Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K., obejmująca swoim zasięgiem przedmiotową nieruchomość. Ustalenie jej treści, a tym samym celu nabycia, nie może jednak odbywać się w oparciu o domniemania wysnuwane z rysunków, które w tym przedmiocie nigdy nie miały znaczenia prawnego. Organ rozpoznający sprawę w sposób nieuprawniony oparł ustalenie szczegółowego celu nabycia nieruchomości o treść decyzji lokalizacyjnej z 1970 r., albowiem decyzja ta nie ma zastosowania do przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie organ powinien zebrać cały materiał dowodowy mający znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w tym w szczególności pozyskać decyzję lokalizacyjną skierowaną do Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. obejmującą przedmiotową nieruchomość. Natomiast organ nie podjął czynności zmierzających do ustalenia następcy prawnego Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. i skierowania zapytań do tego podmiotu o przedmiotową decyzję, ograniczając się jedynie do zapytań kierowanych do Archiwum Państwowego w K. oraz do Gminy K., która jest stroną niniejszego postępowania, bezpośrednio zainteresowaną jego rozstrzygnięciem. Zarządzeniem z [...] września 2021 r., sygn. akt I OSK 120/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W związku z tym, że nie wszystkie strony zajęły stanowisko w ww. zakresie, zarządzeniem z [...] października 2021 r., sygn. akt I OSK 120/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. W skardze kasacyjnej sformułowany został wyłączenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie zarzucił natomiast naruszenia art. 105 § 1 k.p.a będącego podstawą umorzenia postępowania w części dotyczącej działki nr 239/33 i nie postawił zarzutu naruszenia żadnego z przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, tj. art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2019 r., poz. 121 ze zm.), które to przepisy były podstawą odmowy zwrotu części działki nr [...], a zatem nie zakwestionował czy prawidłowo umorzono postępowanie w stosunku do działki nr [...] i odmówiono zwrotu części działki nr [...]. Przechodząc do rozważenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania –art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. uznać należy, że jest on nietrafny. Autor skargi kasacyjnej naruszenia powołanych przepisów upatruje w niewyjaśnieniu wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Analiza uzasadnienia tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że okoliczność, czy w decyzji lokalizacyjnej szczegółowej, wydanej na rzecz Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K., w taki sam sposób zostało określone przeznaczenie dawnej działki nr [...], jest bez znaczenia skoro cel wskazany w akcie notarialnym z [...] marca 1967 r. został zrealizowany. W judykaturze wskazuje się, że określenie celu wywłaszczenia musi opierać się w pierwszej kolejności na dokumentach, na podstawie których dokonano wywłaszczenia i dokumentach dotyczących planu realizacyjnego inwestycji zaplanowanych na wywłaszczonej nieruchomości. W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym. Niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, w sytuacji gdy można ustalić cel wywłaszczenia w oparciu o ww. dokumenty. Jak wynika z akt sprawy aktem notarialnym z [...] marca 1967 r. K. i S. B. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1660 ha, Nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. poz. 18). Z aktu notarialnego wynika, że powołana działka, stosownie do lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K., przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe. W akcie notarialnym nie wskazano, o jaką decyzję lokalizacyjną chodzi. Jednakże organy zgromadziły dokumenty z okresu poprzedzającego nabycie działki nr [...]. W pozyskanej przez organ z Archiwum Państwowego teczce opatrzonej znakiem [...] zatytułowanej "Wykup aktem notarialnym pod oś "[...]" B. S. i K., ul. [...] dz. Nr [...], 1966-76 r." i znajdujących się w niej dokumentów wynika, że wykup żądanej do zwrotu nieruchomości nastąpił na postawie decyzji zgodnie z lokalizacją szczegółową Nr [...] z [...] czerwca 1964 r. pod budownictwo mieszkaniowe dla Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Powyższe wynika z wniosku z [...] styczna 1969 r., znak: [...] dotyczącym wywłaszczenia w drodze decyzji nieruchomości znajdujących na terenie przeznaczonym po ww. osiedle. Z kolei z decyzji z [...] kwietnia 1967 r., Nr. [...] wynika, że PMRN Zarząd Gospodarki Nieruchomościami przejął obszar o pow. 1660 m2, a PMRN Dyrekcja Inwestycji Miejskich obszar o pow. 438 m2 pod budowę ul. [...]. Decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z [...] czerwca 1964 r. wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ki. ustalono lokalizację szczegółową – budowę osiedla mieszkaniowego, spółdzielczego na terenie położonym w K. przy ulicy [...], oznaczona na załączonym szkicu literami ABADA. Ze szkicu tego wynika, że działka nr [...] była objęta tą decyzją. Nie mógł być więc zasadny zarzut dotyczący braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i poczynienia ustaleń w zakresie określenia celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, pomimo braku w aktach sprawy decyzji szczegółowej skierowanej do Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. obejmującej przedmiotową nieruchomość. Prawidło bowiem Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów, że celem nabycia działki nr [...] była budowa osiedla mieszkaniowego. Na marginesie należy wskazać, że nieprawdą jest by organ nie poszukiwał planu szczegółowego, w oparciu o który zrealizowano osiedle mieszkaniowe "[...]" nie przez Robotniczą Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", a przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich w K. Organ zwracał się bowiem nie tylko do Archiwum Państwowego w K. oraz Gminy K., ale także do aktualnego zarządcy bloku przy ul [...] i poprzedniego zarządcy (k. 171, 175 i 185 akt organu pierwszej instancji). Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, a co wynika z utrwalonego od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwa sądów administracyjnych, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. Słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ zgromadził w sprawie materiał dowodowy wystarczający do ustalenia, czy cel został zrealizowany. Organ przeprowadził oględziny żądanej do zwrotu nieruchomości. Z treści protokołu oględzin przeprowadzonych [...] kwietnia 2015 r. wynika, że część wnioskowanej do zwrotu działki przylega od strony zachodniej do ul. [...] od strony wschodniej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zaś od strony północnej i południowej granice działki są niewidoczne i "stanowią jedną całość porośniętą trawą i pojedynczymi drzewami". Od strony bloku na działce nr [...] znajduje się w odległości ok. 11-12 m żywopłot, drzewa iglaste, orzech i inne krzewy. W odległości ok. 4 m od bloku znajdują się studzienki. Organ pozyskał zdjęcia lotnicze z lat 1977-2017 r. Na zdjęciu z 1977 r. widać tereny zielone, dwa place zabaw i boisko oraz ścieżki doprowadzające do nich. Dopuścił dowód z zeznań mieszkańców bloku usytuowanego na dawnej działce nr [...], z których to wynika, że pomiędzy tym blokiem a ulicą [...], a więc na terenie objętym żądaniem zwrotu, w latach 70-tych i 80-tych istniały dwa place zabaw (z piaskownicą i huśtawkami) połączone chodnikiem. Trawa i żywopłot wokół nich były przycinane i koszone. Trzeba również wskazać, że na podstawie opinii geodezyjnej z [...] listopada 2016 r. i wykazu synchronizacyjnego ewidencji Gruntów i mapy do celów synchronizacyjnych sporządzonych przez geodetę uprawnionego H. J. z [...] listopada 2016 r. organ ustalił, że dawna działka nr [...] została podzielona na działki nr [...],[...] i [...], natomiast w aktualnej ewidencji gruntów i budynków działka ta znajduje się w częściach na działkach nr [...],[...],[...] i [...]. Tym samym organ prawidłowo ustalił że działka nr [...] nie jest częścią działki nr [...]. Z wyżej wskazanych powodów słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że zebrany materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym wskazuje, jaki był cel nabycia przedmiotowej nieruchomości, i że został on zrealizowany. Organ dołożył wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz wnikliwego przeanalizowania sprawy we wszelkich jej aspektach. W tych okolicznościach, biorąc pod uwagę argumenty skargi kasacyjnej, niezasadny jest zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów procedury administracyjnej powiązanych z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej.