II OSK 3328/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2157/18 o odrzuceniu skargi [...] na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r., [...] w przedmiocie ustanowienia pomników przyrody postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej: p.p.s.a., odrzucił skargę [...] (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia pomników przyrody. Uznając skargę za niedopuszczalną Sąd wyjaśnił, że aczkolwiek złożenie skargi poprzedziło skierowanie dniu 10 maja 2018 r. do organu wezwania do usunięcie prawa, to jednak w związku z tym, że było to trzecie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (poprzednio w sprawach o sygn. IV SA/Wa 453/16 i IV SA/Wa 480/17), to nie mogło otworzyć drogi do skutecznego złożenia kolejnej skargi skarżącego na przedmiotową uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994), dalej: u.s.g. W postanowieniu z dnia 27 września 2017 r., sygn. II OZ 969/17, którym oddalono zażalenie skarżącej Spółki na postanowienie Sądu I instancji z dnia 20 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 470/17 o odrzuceniu skargi, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kolejna skarga tej Spółki na tę samą uchwałę, poprzedzona kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jest niedopuszczalna. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny podał następnie, że w związku z nowelizacją ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., aktualnie zgodnie z art. 53 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a (§1), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności ( § 2). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie (§2a). Natomiast art. 101 ust. 1 znowelizowanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd zauważył jednak, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), dalej: ustawa nowelizująca, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r., oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Znowelizowany przepis art. 53 p.p.s.a. ma zatem zastosowanie do aktów organów administracji publicznej dokonanych po wejściu w życie tej ustawy. Zaskarżona zaś w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w dniu 9 lipca 2015 r. a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 u.s.g. (ustawy zmienianej w art. 2 ustawy nowelizującej) w brzmieniu sprzed nowelizacji, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powołanej regulacji wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy było uprzednie wystosowanie do organu wezwania. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, są bezskuteczne i nie są wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu. Nie można zatem tej instytucji traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie, bez ograniczeń. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu i – co należy podkreślić – w tej samej sprawie, dotyczącej tego samego aktu, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 lutego 2017 roku, sygn. akt II OZ 193/17, 17 lutego 2017 roku, sygn. akt II OZ 119/17, 23 września 2016 r.). Z powołanych względów Sąd I instancji skargę jako niedopuszczalną odrzucił oraz nakazał zwrot wpisu od skargi. Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu I instancji wniosła [...]podnosząc w niej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 17 § 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, nakładającym w przedmiocie objętym skargą obowiązek stosowania przepisów u.s.g. w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., przez przyjęcie niedopuszczalności wniesienia ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa wobec tego samego aktu prawa miejscowego. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: naruszenie art. 141 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia postanowienia w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy, nie pozwalający na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji Sądu, co z kolei uniemożliwiło dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia oraz naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej oceny, że w niniejszej sprawie, ze względu na to, że skarżący wniósł już wcześniej skargę poprzedzoną wezwaniem w tym samym przedmiocie, i uprzednio wszczęte postępowanie zostało prawomocnie zakończone, skarga nie jest dopuszczalna, i w konsekwencji jej niezasadnym odrzuceniem. W oparciu o powołane podstawy kasacyjne strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2015 r., II OSK 826/15 podniósł, że dopuszczalne jest wniesienie przez ten sam podmiot powtórnej skargi na akt prawa miejscowego, a obowiązkiem sądu w takiej sytuacji jest zbadanie, czy zakres wnoszonej skargi i zakres skarg wcześniejszych są takie same, czy też różne, a o ile są różne - rozpatrzenie ponownej skargi. Oznacza to, że nie można przyjmować w mechaniczny sposób wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poglądu o bezskuteczności powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem, przyjmując takie stanowisko, niemożliwa byłaby powtórna skarga na akt prawa miejscowego, a taką skargę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r. dopuszczało. Przed odrzuceniem skargi Sąd I instancji powinien dokonać weryfikacji merytorycznego zakresu skargi i skarg wcześniejszych, przy czym zakres weryfikacji takiej skargi został wskazany w ww. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązku tego nie wykonał. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania (Rada Miasta Stołecznego Warszawy) wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie odrzucające skargę Willa Pawia sp. z o.o. w Warszawie wniesioną na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszył art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 17 § 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Oceny dopuszczalności skargi [...], jako wniesionej na akt podjęty przed wejściem w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustawy, Sąd I instancji - ze względu na powołaną w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia treść art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. zasadnie dokonał w odniesieniu do treści art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji trafnie wywodząc, że na gruncie tej sprawy skuteczne wniesienie skargi wymagało spełnienia warunku poprzedzenia skargi wcześniejszym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji, odwołujące się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych przyjętego na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu tego przepisu (postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02). Wezwanie takie jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu, które konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę za przyczyną której to się stało. Nie można zatem tej instytucji traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby wezwanie znaczenia prawnego. Ponadto, takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu w pozycji uprzywilejowanej wobec innych podmiotów wnoszących skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. W uchwale z dnia 8 czerwca 1995 r. sygn. akt III AZP 9/95 (OSNAPiUS 1995, nr 20, poz. 243) Sąd Najwyższy trafnie wskazał, że wezwanie z art. 101 ust. 1 u.s.g. wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli więc strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia doprowadzi do odrzucenia skargi, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Należy przy tym podkreślić, że specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie w całości aprobuje, zauważając, że w świetle niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń, skarga na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...]lipca 2015 r., która stanowiła przedmiot zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, była trzecią skargą wniesioną przez skarżącą Spółkę na uchwałę z [...] lipca 2015 r. Pierwsza skarga złożona w sprawie o sygn. IV SA/Wa 453/16 została odrzucona prawomocnym postanowieniem Sądu I instancji jako wniesiona z uchybieniem terminu, który upłynął w dniu 21 grudnia 2015 r. Odrzucenie drugiej skargi Spółki na przedmiotową uchwałę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2017 r., IV SA/Wa 480/17) również spowodowane było uznaniem, że skarga została wniesiona po terminie w związku z tym, że ponowne wniesienie przez pełnomocnika skarżącej w dniu 19 grudnia 2016 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa było spóźnione i nie mogło otworzyć stronie drogi do skutecznego złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w ww. postanowieniu w sprawie IV SA/Wa 480/17 podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalając zażalenie na to postanowieniem (postanowienie NSA z dnia 27 września 2017 r. II OZ 969/17) wyraził ocenę, że kolejna skarga Spółki na tę samą uchwałę poprzedzona kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jest niedopuszczalna. Zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zostało wydane na skutek kolejnej, trzeciej skargi Willi Pawia sp. z o.o. wniesionej na uchwałę z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]w oparciu o stwierdzenie przez Sąd I instancji niedopuszczalności wniesienia ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa wobec tego samego aktu prawa miejscowego, co w rozpoznawanej skardze kasacyjnej strona kwestionuje. W odniesieniu do podanej przez autora skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej obejmującej art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 17 § 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w celu uzasadnienia tego zarzutu skarżący kasacyjnie powołuje się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2015 r. II OSK 826/15, które odnosiło się do kwestii innych, niż kwestia prawna mająca znaczenie w tej sprawie (tj. odnosząca się do oceny dopuszczalności wniesienia ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W powołanym powyżej orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g. wypowiedział się o przesłankach stwierdzenia dopuszczalności powtórnej sądowej kontroli tego samego aktu prawa miejscowego w warunkach potencjalnego zaistnienia stanu powagi rzeczy osądzonej (art. 170 p.p.s.a.) z uwagi na dokonaną wcześniej prawomocnym orzeczeniem sądowym weryfikację legalności tej samej uchwały. Podkreślić przy tym trzeba, że w powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest powtórne wniesienie skargi przez ten sam podmiot, nawet w razie sformułowania odrębnych zarzutów, przy niezmienionej treści naruszonego uprawnienia prawnego lub obowiązku, podkreślając, że nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której ten sam podmiot skarżący angażowałby po raz kolejny sąd administracyjny co do kontroli tego samego aktu prawa miejscowego, ale np. w odniesieniu do jego odmiennych części składowych. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, zwracając uwagę skarżącego na okoliczność, że cytowany przez niego w ślad za postanowieniem NSA w sprawie II OSK 826/15 pogląd o istnieniu uprawnienia do powtórnego wniesienia przez tego samego skarżącego skargi na ten sam akt po zrealizowaniu swojego prawa do sądu wyłącznie w razie wykazania, że jego sytuacja prawna z punktu widzenia at. 101 ust. 1 u.s.g. uległa na tyle zasadniczej zmianie, że spowodowała powstanie nowej sprawy sądowoadministracyjnej, nie da się na gruncie niniejszej sprawy zaaplikować w sposób, którego domaga się skarżący, gdyż dotyczy on granic podmiotowych rozpoznania skargi w odniesieniu do treści art. 101 ust. 2 u.s.g., a nie formalnych aspektów wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, o których stanowi art. 101 ust. 1 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że z akt sprawy wynika, że wszystkie skierowane do Rady m.st. Warszawy wezwania skarżącej Spółki w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa (tj. wezwanie z dnia 10 maja 2018 r. – k. 740, wezwanie z dnia 14 grudnia 2016 r. – k. 385 oraz wezwanie z dnia 5 października 2015 r. – k.144) dotyczyły tych samych okoliczności – tj. uchylenia § 4.1.pkt 4 przedmiotowej uchwały jako ustalającego ochronę pomnika przyrody – alei bożokrzewów gruczołkowatych. Z tego względu, zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. należy uznać za niezasadny. Prawo do sądu zawarte w art. 45 ust. 1 Konstytucji jest prawem podmiotowym, które jest realizowane po spełnieniu określonych warunków. Ich niespełnienie przez podmiot wnoszący skargę powoduje utratę możliwości skorzystania z tego prawa, co w rozpoznawanej sprawie stanowi o niedopuszczalności skargi. Konkludując zatem stwierdzić należy, że skoro przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu w relewantnym stanie prawnym wymagał, aby zaskarżenie uchwały było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa, nie może budzić wątpliwości, że tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania, jest dopuszczalna. Oznacza to, że wniesiona kolejna skarga tego samego podmiotu jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., II OSK 552/08). Z powołanych względów zarzut naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 58 § 1 pkt.6 p.p.s.a. okazał się chybiony. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie zostało prawidłowo skonstruowane i w sposób przejrzysty i wyczerpujący przedstawiono w nim motywy, którymi kierował się Sąd I instancji przy jego podjęciu. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie podległ uwzględnieniu, bowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23).