VII SA/Wa 1470/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) po rozpatrzeniu odwołania [...] – uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) dla [...] Nr [...] z [...] listopada 2014r. nakazującą [...] rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia – ekranów akustycznych (dz. nr ew. [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...]) przy Al. [...] w [...] i umorzył postępowanie. Organ wskazał, że 17 września 2014r. przeprowadzono kontrolę, która wykazała, ż [...] w 2013r. wybudowała dwa ciągi ekranów akustycznych o długości 40 mb i 195 mb. oraz wysokości 5 m, bez zgłoszenia, na podstawie projektu wykonanego i uzgodnionego z Zarządem Dróg Miejskich. PINB uznał, że ekrany ze względu na funkcję stanowią ogrodzenie drogi w celu ochrony przed hałasem pojazdów. Postanowieniem z [...] września 2014r. organ nałożył na inwestora obowiązek złożenia w terminie 30 dni dokumentów wymienionych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na ich nieprzedłożenie organ [...] listopada 2014r. wydał powyższą decyzję. W ocenie [...]WINB, decyzję organu powiatowego należało uchylić z uwagi na naruszenie art. 7 k. p.a. Organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.), ekrany akustyczne należą do kategorii urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i służą do ochrony obiektów i obszarów przyległych przed hałasem. Ekrany akustyczne nie są zatem obiektami, czy urządzeniami służącymi do utrzymania dróg, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane Organ zauważył, że inwestor posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego pod ekrany, co potwierdza umowa użyczenia Nr [...] z dnia [...] lutego 2013r. Zgodnie z § 1 ust. 3 tej umowy, w oparciu o art. 22 ust. 2 Prawa o drogach publicznych Użyczający oddaje biorącemu w użyczenie działkę na cele związane z potrzebami użytkowników ruchu, tj. budową chodnika i ekranów akustycznych. Z kolei w § 3 ust. 1 biorący w użyczenie zobowiązał się wykonać inwestycję. [...]WINB wskazał jednak, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji ogrodzenia. Z materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej wynika, że usytuowanie ekranów akustycznych na ww. działkach w dwóch odrębnych ciągach: o długości 40 mb i 195 mb nie służy odgrodzeniu działek od posesji sąsiedniej, nie pełnią zatem takiej funkcji. Dla zakwalifikowania robót budowlanych jako polegających na budowie ogrodzenia, nie ma znaczenia ani rodzaj materiałów, ani sposób jego posadowienia. Dla ustalenia czy dany obiekt jest urządzeniem budowlanym istotne jest ustalenie co grodzi dana inwestycja (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 lutego 2014 r. sygn. akt: II SA/Go 1119/13). Dalej zaznaczył, że ekranów nie posadowiono w granicach ewidencyjnych nieruchomości. Ponadto na działkach ew. nr [...] nr [...] nie ma zabudowy, z którą ogrodzenie mogłoby być związane. Ich budowa w środku chodnika Al. [...] też świadczy, że nie jest to ogrodzenie. Zgodnie z rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r., osłony przeciwhałasowe zabezpieczają przed hałasem ruchu drogowego. Ta funkcja jest konieczna do uznania konstrukcji za ekran akustyczny. Zdaniem organu, urządzenia bezpieczeństwa i organizacji ruchu nie są obiektami ani urządzeniami budowlanymi, a ich wykonanie nie stanowi robót budowlanych. Ich realizacja nie wymagała zatem pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jeżeli ekrany akustyczne nie podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe art. 105 § 1 K.p.a. Następnie dodał, że zgodnie z art. 36 Prawa o drogach publicznych, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. Skargę na powyższą decyzję złożyło stowarzyszenie zwykłe - [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1.art. 3 pkt 3 i pkt 3a oraz art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie, a w rezultacie nieuznanie, że ekrany akustyczne są obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, 2. art. 3 pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego, poprzez błędne interpretowanie pojęć: budowa i roboty budowlane, 3. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez nieuznanie budowy ekranów za roboty budowlane, które można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, 4. art. 29 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, iż budowa ekranów akustycznych nie wymaga pozwolenia na budowę, 5. art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 cyt. ustawy, poprzez odrzucenie wymogu zgłoszenia budowy ekranów jako ogrodzenia, 6. art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ekrany akustyczne nie są obiektami lub urządzeniami służącymi do utrzymania dróg, 7. art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wskazujący czym jest pas drogowy oraz droga, poprzez jego nieuwzględnienie, 8. § 1 ust. oraz ust. 3 pkt 1d, § 2, § 174-180 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm., dalej rozporządzenie), w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, z których wynika, że ekrany akustyczne jako podstawowe urządzenia ochrony środowiska obiektów i obszarów przed hałasem, które jako urządzenia budowlane objęte są obowiązkiem pozwolenia na budowę, poprzez jego nieuwzględnienie, 9. § 132 ust. 3 i ust. 4 cyt. rozporządzenia, w których przewidziano warunki techniczno-budowlane dla obiektów stanowiących ogrodzenie drogi, w tym ekrany akustyczne służące ochronie środowiska - poprzez jego nieuwzględnienie, 10. § 1, § 2 i § 180 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 maja 2000 r. (Dz.U. Nr 63, poz. 735 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, do których zalicza się, będące urządzeniami budowlanymi, ekrany przeciwhałasowe - poprzez jego nieuwzględnienie, 11. przepisów załącznika nr 4 ust. 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r ., z których wynika, iż do zabezpieczenia przed hałasem pochodzącym od ruchu drogowego stosuje się osłony przeciwhałasowe, nasypy ziemne, obudowy przekroju poprzecznego drogi - poprzez ich nadinterpretację. Stowarzyszenie zarzuciło ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawcy, tj.: 1 art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli, 2.art. 77 § 1 pkt 1 kpa, poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, 3. art. 107 § 3 kpa, poprzez brak w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym - brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Liga wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Stowarzyszenie wskazało, że organ odwoławczy odrzucił argumentację organu I stopnia, że ekrany akustyczne są "elementem ogrodzenia drogi mającym na celu ochronę terenów położonych w sąsiedztwie drogi przed hałasem emitowanym przez poruszające się tą drogą pojazdy" i podjął się nieuprawnionego zdefiniowania, w sensie logicznym i faktycznym, pojęcia ogrodzenia, powołując się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt: II SA/Go 1119/13, który jednak dotyczył budowy wybiegu dla zwierząt, a nie ekranów akustycznych. [...]WINB odwołał się jedynie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Natomiast pominął akty prawne, mające kluczowe znaczenie tj. ustawę o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy - rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz rozporządzenie z 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. W tych aktach prawnych jednoznacznie określono, czym są ekrany akustyczne/przeciwhałasowe i jak się je sytuuje. Przede wszystkim jednak organ nie uznał, zgodnie z art. 3 ustawy Prawo budowlane ekranów za obiekty/urządzenia budowlane, a ich wykonania za roboty budowlane wnioskując, że nie podlegają reglamentacji tej ustawy. Stowarzyszenie wskazało, że w orzecznictwie dominuje pogląd, że ekran akustyczny jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu Prawa budowlanego, a jego wykonanie nie jest wyłączone oz obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 Prawa budowlanego. Taką zasadą kieruje się GDDKiA., która zawsze występuje o wydanie pozwolenia na ich budowę. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie uwzględnił orzecznictwa np.: wyroku WSA w Warszawie z 18 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 836/08 w sprawie rozbiórki ekranów akustycznych wybudowanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sprawie wskazano, iż ekrany akustyczne prawidłowo zostały zakwalifikowanie jako obiekt budowlany, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę. Sąd potwierdził ponadto, że definicja budowli, zawarta w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że ekrany akustyczne stanowią obiekt budowlany, którego wykonanie wymaga pozwolenia na budowę (też wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r. II SA/Po 260/2000). Dalej skarżący przytoczył kolejne orzeczenia, podkreślając, że ekrany akustyczne należy zaliczyć do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jeżeli są objęte pozwoleniem na budowę. Natomiast jeżeli powstają po jej zbudowaniu i nie były objęte pozwoleniem na budowę, wymagają pozwolenia na budowę, tak jak wszystkie inne obiekty budowlane i roboty budowlane niewymienione w art. 29 Prawa budowlanego. Powyższe wynika z wykładni art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 ust. ust. 3 pkt 1d, § 2, § 174-180 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz z § 1, § 2 i § 180 pkt 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie Stowarzyszenie dalej zaznaczyło, że w orzecznictwie przyjmowano również, iż ekrany są ogrodzeniem/ parkanem (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2001 r. II SA/Ka 589/00), jednak nadal w przypadku ich budowy wymagane jest pozwolenie na budowę, a ten warunek nie został spełniony. Ponadto, zgodnie z pismem organu architektoniczno-budowlanego m. [...] z 12 grudnia 2013 r. projekt zagospodarowania terenu osiedla [...] nie przewidywał ekranów. W żadnych dokumentach budowy tego osiedla nie wskazano takiej potrzeby. Ponadto, analiza oddziaływania akustycznego nie wykazała, że poziom hałasu przekracza dopuszczalne wartości. Według Stowarzyszenia odmienna interpretacja organu prowadzi do anarchii budowlanej skutkującej stawianiem ekranów akustycznych w dowolnym miejscu. Zaznaczono, że ww. inwestor, w podobny sposób wybudował ekrany akustyczne wzdłuż [...] , obok zjazdu z mostu [...] . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 645/15, po rozpoznaniu skargi [...] oddalił skargę, na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. uznając, że Stowarzyszenie nie było uprawnione do złożenia skargi, z uwagi na brak przymiotu strony. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenia wyrokiem z dnia 24 maja 2018r. sygn. akt II OSK 1621/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznaniu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że Sąd kontrolujący ponownie niniejszą sprawę – na podstawie art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej ppsa, - związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 14 marca 2018r., sygn. akt II OSK 1148/16. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego orzeczenia wskazał, że ww. organizacja społeczna była inicjatorem wszczęcia postępowania, bowiem z żądaniem jego wszczęcia wystąpiła 21 lipca 2014 r., które 30 września 2014 r. zostało przez organ pierwszej instancji wszczęte z urzędu (pismo informujące o wszczęciu postępowania doręczono m.in. Stowarzyszeniu), a następnie organizacja ta brała w nim czynny udział, bowiem organy doręczały Stowarzyszeniu wydawane rozstrzygnięcia. Nie może być zatem kwestionowane, że Stowarzyszenie było traktowane jako podmiot na prawach strony. W takiej sytuacji uznanie żądania za uzasadnione i wszczęcie postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji na podstawie art. 31 § 2 i § 3 K.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia. W konsekwencji Sąd kontrolujący sprawę ponownie zobowiązany był rozpatrzeć sprawę merytorycznie, co również oznacza, że nie mogły być uwzględnione zarzuty uczestnika postępowania [...] przedstawione w piśmie procesowym z 9 sierpnia 2018r. w zakresie braku analizy przez NSA, czy działania Stowarzyszenia w sprawie rozbiórki ekranów akustycznych są zgodne z jego celami statutowymi. Okoliczności te winny być podnoszone w postepowaniu przed sądem drugiej instancji. Zdaniem Sądu, skarga Stowarzyszenia zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy, naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z brakiem podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Nie ma bowiem racji organ odwoławczy twierdząc, że ekrany akustyczne nie są ani obiektami budowlanymi ani urządzeniami budowlanymi, a ich wykonanie nie stanowi robót budowlanych, a w konsekwencji ich realizacja nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Jak zasadnie wskazało Stowarzyszenie w skardze, powołując się na utrwalone i przeważające orzecznictwo sądów administracyjnych, ekrany akustyczne należy zaliczyć do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jeżeli są objęte pozwoleniem na budowę danego obiektu. Natomiast jeżeli mają być sytuowane przy drodze i nie były objęte pozwoleniem na budowę obejmującym budowę drogi, to wymagają pozwolenia budowlanego, jako samodzielny obiekt budowlany. Nie zostały bowiem zwolnione z tego obowiązku w art. 29 Prawa budowlanego. Stanowisko to potwierdza wykładnia przepisów: art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 ust. 1, ust. 3 pkt 1d, § 2, § 174–180 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), jak również z § 1, § 2 i § 180 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735 ze zm.). Wprawdzie w § 132 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazuje się, że na drodze, w zależności od potrzeb, można przewidzieć miejsce na ogrodzenie drogi i inne urządzenia zabezpieczające przed wkroczeniem zwierząt na drogę, a do ogrodzenia drogi zalicza się wał ziemny z ekranem lub ekran służący ochronie środowiska. Ekranem ochrony środowiska jest niewątpliwie ekran hałasowy, o którym mowa w § 180 pkt 11 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. Niemniej, przytoczone regulacje mają charakter szczególny i jako takie, nie mogą być traktowane jak ogrodzenia wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, objęte obowiązkiem zgłoszenia. W świetle powyższych rozważań, postępowanie winno być prowadzone w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Sąd – z uwagi na treść art. 134 § 2 p.p.s.a - uchylił tylko zaskarżoną decyzję. Rzeczą organu odwoławczego będzie zatem przeprowadzenie postepowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.