I GSK 292/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 363/18 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz G. H. Sp. z o.o. w R. 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 363/18 oddalił skargę T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr SKO/41/EA-2/2018 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2012 roku, nr 1442/EA/7241-41/IB/12 Burmistrz Karpacza odmówił uwzględnienia zarzutów, skierowanych przez skarżącego, przeciwko postępowaniu egzekucyjnemu, prowadzonemu przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 24 kwietnia 2012 roku, wystawionego przez Burmistrza Karpacza w celu przymusowego ściągnięcia, od wymienionego, opłaty za wywóz nieczystości stałych za grudzień 2011 roku. Postanowienie to zawiera wypowiedź oznaczonego wierzyciela odnośnie dwóch zarzutów zobowiązanego, opartych na podstawie prawnej z art. 33 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.- dalej u.p.e.a.), w ramach których podniesiono, że dochodzony egzekucyjnie obowiązek pieniężny nie istnieje, a wszczęta w sprawie egzekucja nie została poprzedzona upomnieniem, doręczonym w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) Po rozpoznaniu zażalenia T.G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Wskazał, że przedmiotem sporu jest jedynie kwestia czy wszczęta w sprawie egzekucja została poprzedzona upomnieniem, doręczonym w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że dla wniesienia skutecznie zarzutu z art. 33 pkt 7 u.p.e.a. istotne jest stwierdzenie braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Kwestia doręczenia pism uregulowana została w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego do którego odsyła przepis art. 18 u.p.e.a. Przepisy k.p.a. ustanawiają odrębne zasady dla doręczania pism osobom fizycznym i adresatom, którzy nie są osobami fizycznymi. Kwestię doręczania pism osobom fizycznym reguluje art. 42 k.p.a., natomiast w odniesieniu do adresatów niebędących osobami fizycznymi art. 45 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą należy doręczać pisma w postępowaniu administracyjnym tak, jak każdej innej osobie fizycznej, zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1-3 k.p.a. Określając w zacytowanym przepisie miejsca doręczania pism osobom fizycznym ustawodawca posłużył się spójnikiem "lub", a tym samym nie ustalił wiążącej organ prowadzący postępowanie administracyjne kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić. Sąd nie kwestionuje tego, że co do zasady, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę fizyczną jest miejscem pracy w rozumieniu art. 42 § 1 k.p.a. W tej sytuacji uprawniona jest teza, że wybór miejsca doręczenia należy, co do zasady, do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa. Sąd I instancji wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku komputerowego z CEIDG, według stanu na dzień 15 lutego 2012 roku, wynika, że adres C., ulica W. [...], [...] R., został wskazany dla doręczeń dla każdego rodzaju działalności, prowadzonej przez stronę. Wbrew twierdzeniom skargi w aktach sprawy znajduje się zarówno upomnienie jak również dowód potwierdzenie jego odbioru (k. 9 i 10 akt adm. I instancji) wysłane na ten adres. Niezrozumiałe jest , że strona z jednej strony nie neguje tego faktu domagając się doręczenia tego dokumentu na adres zamieszkania a z drugiej strony twierdzi, że nie otrzymała tego upomnienia. Fakt doręczenia upomnienia poświadcza przybita na zwrotnym potwierdzeniu jego odbioru pieczęć, o treści: "T. P. T. G. C., ul. W. [...], [...] R.", oraz podpis osoby odbierającej przesyłkę wraz z zaznaczeniem funkcji, pełnionej w tym przedsiębiorstwie. Upomnienie doręczono 5 kwietnia 2012 r. i data ta została wskazana w poz. 49 tytułu wykonawczego wystawionym dnia 24 kwietnia 2012 r. Wbrew twierdzeniom skargi przy tytule wykonawczym znajdującym się w aktach sprawy znajduje się upomnienie oraz potwierdzenie jego doręczenia. Zatem za bezzasadne Sąd I instancji uznał sformułowane w skardze zarzuty dotyczące nieprawidłowego doręczenia upomnienia i związane z tym naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł T. G. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 42 i art. 43 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w wyniku błędnego przyjęcia, iż można uznać za skutecznie doręczone pismo w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, jeśli pismo to nie zostało przekazane do rąk własnych strony będącej osobą fizyczną, jeśli pismo to nie zostało przekazane do rąk własnych strony będącej osobą fizyczną, jeśli próba doręczenia nastąpiła w miejscu pracy osoby fizycznej. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutów dotyczących wadliwego doręczenia upomnienia poprzez doręczenie do rąk osoby trzeciej, a nie bezpośrednio skarżącemu. 3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przepisie art. 15 § 1 stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Stosownie do przepisu art. 33 pkt 7 u.p.e.a. zobowiązany może wnieść zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podstawą takiego zarzutu może być brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Kwestia doręczenia pism uregulowana została w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego do którego odsyła przepis art. 18 u.p.e.a. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Osoba fizyczna będzie podmiotem, któremu należy doręczyć pismo zgodnie z postanowieniami art. 42-44 k.p.a. również wtedy, gdy prowadzi ona przedsiębiorstwo (firmę) wpisane do rejestru przedsiębiorców KRS lub CEIDG. W pełni uzasadnione jest zatem dokonanie doręczenia w miejscu prowadzenia przez osobę fizyczną działalności gospodarczej, albowiem jest ono wówczas traktowane, jako miejsce jej pracy, o którym mowa w art. 42 § 1 kpa (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1956/13; z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3186/17; treść tego, jak i dalej wskazywanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z wykładni literalnej art. 42 § 1 k.p.a. wynika, iż doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu jej pracy powinno nastąpić do rąk adresata. Przepis ten reguluje bowiem wyłącznie przypadki doręczenia właściwego, tj. bezpośrednio adresatowi pisma. Pozostałe przepisy działu I rozdziału 8 k.p.a. nie zawierają regulacji pozwalającej na doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu pracy za pośrednictwem osoby upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism. Taki sposób doręczania pism przewidziany jest wyłącznie w odniesieniu do jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych (art. 45 k.p.a.). Ponadto z art. 43 k.p.a. wynika, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Doręczenie zastępcze pism osobom fizycznym odnosi się więc tylko do przypadków doręczenia w mieszkaniu adresata, a nie w jego miejscu pracy. Przedstawiona wykładnia art. 42 § 1 k.p.a. dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 644/17, NSA z dnia 2 czerwca 1999 r., I SA/Kr 129/98, postanowienie SN z dnia 14 listopada 2002 r., III RN 115/02, OSNP 2004, nr 1, poz. 3, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., II OSK 2159/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 16, Warszawa 2019, s. 352). Należy zauważyć, że w przepisie 148 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej, wyraźnie dopuszczono możliwość doręczenia pisma osobie fizycznej w miejscu pracy za pośrednictwem osoby upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism. Jednak przepisy art. 42-44 k.p.a. takiej możliwości nie przewidują. Przepisy k.p.a. dotyczące doręczeń pism procesowych powinny być wykładane ściśle, gdyż czynność materialno-techniczna doręczenia powoduje szereg doniosłych skutków procesowych, przede wszystkim rozpoczęcie biegu terminów. Jak wskazuje się w doktrynie, doręczenia uregulowane w k.p.a. są sformalizowane i to aż do granic kazuistyki unormowań, co jest nieodzowne z uwagi na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 15, Warszawa 2017, s.302). Możliwość dokonania doręczenia pisma osobie fizycznej w jej miejscu pracy za pośrednictwem osoby upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism nie może być wyprowadzana w drodze wykładni, lecz musiałaby zostać wyraźnie przewidziana przez ustawodawcę. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie przesyłka polecona zawierająca upomnienie została prawidłowo doręczone adresatowi w dniu 5 kwietnia 2012 r. Jak wynika z powyższych rozważań faktyczny odbiór upomnienia jakiego dokonał pracownik skarżącego w miejscu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w dniu 8 grudnia 2003 r. nie był prawnie skuteczny i od tej daty nie mogły zacząć biec terminy związane z datą doręczenia pisma. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji błędnie nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dopuszczając się tym samym naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie odmowy uznania zasadności zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, które wydane zostało z naruszeniem art. 15 § 1 u.p.e.a., co z kolei jest konsekwencją naruszenia przepisów art. 42 i 43 k.p.a. Z kolei za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ewentualne nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych przez stronę w skardze nie musi skutkować naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., o ile sąd odniesie się do istoty sporu. Przepis ten nie nakłada bowiem na wojewódzki sąd administracyjny obowiązku szczegółowego odniesienia się do wszystkich argumentów powołanych w skardze i pismach procesowych, pod warunkiem, że argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (zob. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1695/06 oraz, 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2078/10; CBOSA), co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie z dnia 30 kwietnia 2018 r. na podstawie art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).