I OSK 2532/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 183/16 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lipca 2016 r., II SA/Wa 183/16 uchylił decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] maja 2015 r. nr [...] r. w przedmiocie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego i zasądził od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz J. M. kwotę 680 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że sąd administracyjny w ramach swojej kognicji nie jest uprawniony do oceniania, czy osoba ubiegająca się o uzyskanie stopnia naukowego doktora habilitowanego posiada znaczny dorobek naukowy, czy przedłożona przez kandydata rozprawa habilitacyjna stanowi znaczny wkład w rozwój określonej dyscypliny naukowej. W ramach postępowania sądowego nie dochodzi tym samym do oceny trafności opinii recenzentów w aspekcie dorobku naukowego kandydata i wartości naukowej przedstawionej pracy habilitacyjnej (por. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., I OSK 212/08). W zakresie kognicji sądu administracyjnego pozostaje wyłącznie zbadanie, czy w toku postępowania habilitacyjnego nie doszło do naruszenia trybu postępowania określonego przepisami ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, sąd bada aspekty formalne postępowania administracyjnego sprowadzające się do tego, czy w postępowaniu przed organami obu instancji były zachowane podstawowe reguły proceduralne dotyczące postępowania w sprawach stopni naukowych i tytułów naukowych (por. np. wyroki NSA z 29 lipca 2011 r., I OSK 729/11 i z 17 grudnia 2010 r., I OSK 1700/10). Zatem, poza przedmiotem oceny Sądu pozostają podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące sprzecznego z zasadami logiki i doświadczenia życiowego przyjęcia, że skarżący nie wnosi swoimi dokonaniami istotnego wkładu w rozwój nauki oraz, że dwie recenzje sporządzone w postępowaniu habilitacyjnym były negatywne w treści, pomimo, że we wszystkich trzech recenzjach wyrażone zostało jednoznacznie pozytywne dla niego stanowisko w odniesieniu do spełnienia przesłanek do uzyskania stopnia naukowego doktora habilitowanego, jak też oceny złożonych cykli publikacji powiązanych tematycznie. Nie dotyczą one bowiem kwestii formalnych, lecz merytorycznych, które ostatecznie zadecydowały o podjęciu uchwały Rady Wydziału z [...] lutego 2014 r. o odmowie nadania stopnia naukowego doktora habilitowanego. Z uzasadnienia ww. uchwały wynika, że jej członkowie zapoznali się z dokumentacją przedstawioną przez kandydata, recenzjami osiągnięć naukowych, protokołem z posiedzenia i uchwałą Komisji oraz wątpliwościami na temat wartości naukowej przedstawionych przez skarżącego publikacji. Przedstawiono również wynik głosowania członków Rady Wydziału (uprawnionych - 88 osób, oddanych głosów - 55, liczba głosów ważnych – 54 z tego głosów za nadaniem tak - 13, głosów przeciw nadaniu nie - 34, głosów wstrzymujących się - 7), który – przy uwzględnieniu zasady bezwzględnej większości oddanych głosów przy obecności co najmniej połowy ogólnej liczby osób uprawnionych do głosowania wyrażonej w art. 20 ust. 1 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2003 r. Nr 65, poz. 595 ze zm. – zwanej dalej ustawą) – był negatywny dla skarżącego. Liczba 63% oddanych głosów przeciw w stosunku do ogólnej liczby oddanych głosów ważnych przesądziła o treści podjętej uchwały, przy zachowaniu procedury wynikającej z ustawy. Głosując w sposób tajny, każdy z członków Rady Wydziału może wyrazić swoje stanowisko odnośnie przyznania stopnia naukowego doktora habilitowanego, a wynik ten może być odmienny od konkluzji recenzji i stanowiska Komisji. Postępowanie w przedmiocie nadania stopnia naukowego, uregulowane w ustawie cechuje pewna odrębność w stosunku do postępowania prowadzonego wprost na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 zd. 1 ustawy, w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. W konsekwencji, jeżeli ustawa zawiera szczególną regulację, to nie ma podstaw do stosowania w tym zakresie przepisów K.p.a. Oznacza to, że niektóre przepisy K.p.a. w ogóle nie znajdą w tym postępowaniu zastosowania. Dotyczy to w szczególności art. 7, 8, 75 § 1, 80 i 81 K.p.a. W postępowaniu tym osoba, której dotyczy uchwała nie korzysta również z praw strony w rozumieniu art. 10 K.p.a. Powyższy, szczególny charakter postępowania dotyczy również postępowania odwoławczego toczącego się przed Centralną Komisją. Postępowanie to ograniczone jest bowiem do uzyskania recenzji, co wynika z art. 35 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy, Centralna Komisja, po rozpatrzeniu odwołania w terminie nie dłuższym niż sześć miesięcy, albo utrzymuje w mocy zaskarżoną uchwałę, albo uchylając ją, przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia radzie tej samej lub innej jednostki organizacyjnej. Wynika z tego, że Centralna Komisja ma kompetencje ograniczone do kontroli, a nie do merytorycznego orzekania w sprawie. W razie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego przez Radę Wydziału, kontrola ta sprowadza się do oceny prawidłowości czynności, których wadliwość powoduje uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Radzie. Z tego względu powołani przez Centralną Komisję recenzenci mają za zadanie ocenę legalności postępowania przed Radą Wydziału. Legalność ta odnosi się też do oceny złożonego przez skarżącego odwołania, w którym zawarte zostały zarzuty wobec uchwały Rady Wydziału, iż skarżący nie ma określonych na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy osiągnięć stanowiących znaczny wkład autora w rozwój dyscypliny naukowej prawo oraz nie wykazuje się istotną aktywnością naukową. W tym merytorycznym zakresie recenzenci powołani w postępowaniu przed Centralną Komisją mieli obowiązek ocenić osiągnięcia naukowe habilitanta i takiej oceny dokonali. Ocena ta nie podlega jednak badaniu sądu. Ograniczenie uzasadnienia decyzji Centralnej Komisji i uchwały Rady Wydziału z [...] lutego 2014 r. wynikające z odpowiedniego stosowania art. 107 § 3 K.p.a. nie stanowi naruszenia prawa. Oba organy są organami kolegialnymi, rozstrzygnięcia podejmują w głosowaniu tajnym, a zatem nie ma możliwości ustalenia powodów głosowania za odmową nadania stopnia doktora habilitowanego i utrzymania w mocy zaskarżonej uchwały. Jak już wyżej wskazano, w postępowaniach dotyczących nadania stopnia naukowego przepisy K.p.a. stosuje się jedynie odpowiednio w zakresie nieuregulowanym ustawą. W związku z tym ograniczone uzasadnienie decyzji jest wynikiem szczególnego charakteru tego postępowania. Dlatego też brak przedstawienia szczegółowych motywów podjęcia takiej uchwały czy decyzji, z uwagi na specyfikę tego rodzaju rozstrzygnięcia, nie może być uznany za naruszenie prawa dające podstawę do ich uchylenia (por. wyrok NSA z 7 września 2011 r., I OSK 1078/11). Nie jest trafny również zarzut naruszenia przez Centralną Komisję art. 73 § 1 i 74 § 2 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy oraz § 23 Statutu. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, akta wytworzone w toku postępowania opiniodawczego przed Komisją są dostępne dla stron i uczestników postępowania od chwili podjęcia uchwały przez Prezydium Komisji, z uwzględnieniem przepisów o ochronie informacji niejawnych i przepisów o ochronie danych osobowych. Skoro w Statucie zostały zamieszczone odrębne uregulowania dotyczące dostępu do akt postępowania (§ 23), to w myśl art. 29 ust. 1 nie mają w tym zakresie zastosowania przepisy K.p.a. Tym samym organ, odmawiając skarżącemu 24 listopada 2015 r. wglądu do akt sprawy, nie był obowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 K.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę i zarzutu skargi, skarżącemu zostały udostępnione dokumenty 11 grudnia 2015 r. Nadto udostępnieniu podlegają akta wytworzone w postępowaniu przed Komisją po podjęciu przez nią uchwały, czyli po zakończeniu postępowania, zatem zarzut ten nie ma wpływu na ocenę prawidłowości postępowania przed Centralną Komisją. Sąd stwierdził jednak, że w postępowaniu przed Centralną Komisją doszło do naruszenia § 22 ust. 2 Statutu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści tego przepisu wynika, że Prezydium Komisji, po zapoznaniu się z uchwałą Sekcji, podejmuje uchwałę w sprawie będącej przedmiotem uchwały. Przedmiotem posiedzenia Prezydium Centralnej Komisji z [...] maja 2015 r., jak wynika z protokołu oznaczonego [...], była uchwała Sekcji Nauk Humanistycznych i Społecznych z [...] maja 2015 r. o odmowie poparcia odwołania dr A. B. od uchwały Rady Wydziału Prawa i Administracji UW. Prezydium Centralnej Komisji po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy, po wyczerpującej dyskusji oraz w wyniku głosowania tajnego podjęło uchwałę o nieprzyjęciu odwołania A. B. od uchwały Rady Wydziału odmawiającej nadania stopnia doktora habilitowanego ww. osobie i tym samym postanowiło utrzymać w mocy przedmiotową uchwałę. W ocenie Sądu w sprawie powołani zostali tożsami recenzenci co w sprawie odwołania skarżącego i występowały te same problemy, to jednak podjęta uchwała dotyczy dr A. B., a nie dr J. M. Protokół odzwierciedla przebieg posiedzenia, dyskusji, wyniki głosowania oraz treść uchwały, zatem stanowi dowód w sprawie, który podlega, podobnie jak podjęta uchwała ocenie Sądu, czy w postępowaniu przed organami I i II instancji były zachowane podstawowe reguły proceduralne dotyczące postępowania w sprawach stopni naukowych i tytułów naukowych określone w ustawie i Statucie. Sąd stwierdził na podstawie akt administracyjnych, że brak jest uchwały Prezydium Centralnej Komisji w przedmiocie zatwierdzenia uchwały Sekcji Nauk Humanistycznych i Społecznych z [...] maja 2015 r. o odmowie poparcia odwołania dr J.M. – zgodnie z § 8 pkt 2a Statutu. Za taką nie można uznać przedstawionej dotyczącej dr A.B., zatem podmiotu, którego nie dotyczyła uchwała Sekcji Nauk Humanistycznych i Społecznych z [...] maja 2015 r. Statut Centralnej Komisji ma niewątpliwie charakter normatywny, gdyż zgodne z dyspozycją art. 35 ust. 5 ustawy reguluje kwestie kompetencji organów Centralnej Komisji, sposób wyboru prezydium Centralnej Komisji, jej organizację i tryb działania oraz sposób powoływania recenzentów, przy czym nie jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zważywszy bowiem, na określony w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego, postanowieniom ww. Statutu, nie można przypisać cech właściwych dla źródeł prawa. Wobec tego, jego stosowanie jest dopuszczalne tylko w odniesieniu do jednostek organizacyjnych podległych organowi wydającemu ten akt, tj. Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, albowiem jego postanowienia mają charakter przepisów wykonawczych o charakterze wewnętrznym, o których mowa w art. 93 Konstytucji RP. W tej sytuacji przedwczesna jest ocena zarzutu naruszenia art. 24 § 3 K.p.a. w zw. z art. 34b i 29 ust. 1 ustawy oraz § 7 ust. 1 pkt 10 w zw. z § 15 ust. 3 Statutu przez ich niezastosowanie i niewyłączenie od udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym Sekretarza Centralnej Komisji, będącego członkiem jej Prezydium i członkiem jej Sekcji Nauk Humanistycznych i Społecznych, w osobie – prof. H. I., który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, będąc jednocześnie członkiem Rady Wydziału, która wydała uchwałę w I instancji. Jak wynika z protokołu posiedzenia Prezydium Centralnej Komisji z [...] maja 2015 r. prof. H. I. został wyłączony od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 24 § 1 ust. 1 K.p.a., gdyż jest pracownikiem jednostki organizacyjnej prowadzącej postępowanie w tej sprawie. Jednakże z wcześniej wskazanych okoliczności sprawy wnika, że przebieg tego postępowania i podjęta uchwała dotyczyła dr A. B. a nie J. M. Również podniesiony na rozprawie 6 lipca 2016 r. zarzut, że w postępowaniu opiniodawczym recenzent prof. dr hab. A. G. został powołany przez prof. H. I. nie może być zweryfikowany przez Sąd, bowiem w aktach administracyjnych jest tylko pismo z powołaniem na upoważnienie udzielone przez Sekretarza Prezydium Centralnej Komisji. Brak jest też dokumentów wykazujących w jaki sposób powołani zostali recenzenci w niniejszej sprawie i czy było to zgodne z § 20 i 27 ust. 1 Statutu. Podsumowując Sąd stwierdził, że analiza postępowania wyjaśniającego wskazuje, że nastąpiło istotne naruszenie przepisów postępowania – § 22 ust. 2 Statutu, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł J. M., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – zwanej dalej p.u.s.a. w zw. z § 22 ust. 2 Statutu Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów zatwierdzonego zarządzeniem nr 47 Prezesa Rady Ministrów z 4 czerwca 2012 r. – zwanego dalej Statutem i art. 21 ust. 2 ustawy przez niezastosowanie pierwszego z nich i niewłaściwe zastosowanie pozostałych, a w konsekwencji wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, podczas gdy stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwość decyzji polegała na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a więc winna być całkowicie wyeliminowana z obrotu prawnego; a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 2) art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 133 i 134 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przez Sąd oceny wniosków wyciągniętych przed Centralną Komisją z poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie, tj. naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 84 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy w sytuacji gdy wyciągnięte wnioski były sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem, bowiem przyjęto, że 2 recenzje sporządzone w postępowaniu habilitacyjnym były negatywne, pomimo że we wszystkich trzech recenzjach (prof. W.J. K., prof. UW dra hab. A. B. i dra hab. P. D.) wyrażone zostało przez ich autorów jednoznacznie pozytywne stanowisko stwierdzające, że skarżący spełnił wszystkie przesłanki do uzyskania stopnia naukowego doktora habilitowanego, co autorzy Ci następnie potwierdzili oddając głos "za" podczas głosowania w Komisji Habilitacyjnej – co w konsekwencji doprowadziło do niepełnej oceny przez Sąd prawidłowości postępowania przed Centralną Komisją; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p,s.a. w zw. z art. 133 i 134 p.p,s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że powołani przez Centralną Komisję dwaj dodatkowi recenzenci mieli obowiązek ocenić osiągnięcia naukowe skarżącego i że takiej oceny dokonali, podczas gdy mieli oni za zadanie ocenić jedynie legalność, tj. prawidłowość, postępowania przed Radą Wydziału i nie dokonali oceny dorobku skarżącego, natomiast rozbieżności między opinią Komisji Habilitacyjnej a uchwałą Rady Wydziału mogą być podstawą wszczęcia postępowania wyjaśniającego (art. 18a ust. 13 ustawy) – co doprowadziło do niepełnej oceny przez Sąd prawidłowości postępowania przed Centralną Komisją; 4) art. 66 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 160, 162, 167 p.p.s.a, przez ich niezastosowanie i niedokonanie zwrotu odpowiedzi na skargę złożonej przez pełnomocnika Centralnej Komisji, która nie była doręczona, ani nadana pełnomocnikowi skarżącego, a sama odpowiedź na skargę nie zawierała w tym zakresie stosownego oświadczenia, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd części ustaleń faktycznych w oparciu o tenże dokument. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono odnośnie pierwszego zarzutu, że dla określenia charakteru danego przepisu nie jest istotne, w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony, lecz decydujące znaczenia ma jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie przedmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami prawa procesowego są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Mając na uwadze okoliczność, że art. 156 k.p.a. dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w doktrynie traktowany jest jako przepis prawa materialnego, uznać należy, iż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego. Podobnie wypowiedział się tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 stycznia 2015 r., I OSK 2521/13. Norma prawna, wynikająca z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w którym ustawodawca wskazał, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, wprost odsyła do przepisów statuujących przyczyny nieważności, w tym do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przywołany przepis k.p.a. stanowi o dwóch przesłankach, których zaistnienie powoduje możliwość stwierdzenia nieważności wydanych decyzji i są to: brak podstawy prawnej i rażącego naruszenia prawa. Analiza powyższych przepisów k.p.a. zdaje się wskazywać, że ustawodawca opowiada się za konstrukcją unieważnialności decyzji z mocą wsteczną (ex tunc). Przy czym, wady decyzji stanowiące zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. przyczyny stwierdzenia jej nieważności mają charakter materialny i tkwią w niej samej. Istota nieważności sprowadza się do tego, że akt istniejący formalnie jest pusty materialnie (por. M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Kraków 2006, s. 163). Pojęcie prawa w zwrocie "rażące naruszenia prawa" powinno być rozumiane szeroko, obejmując swoim zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa s. 667). "Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine może być, jak podają doktryna i orzecznictwo, m.in.: wydanie decyzji przez organ kolegialny w niezgodnym z przepisami składzie; naruszenie zasady dwuinstancyjności, zasady trwałości decyzji ostatecznej lub zasady prawdy obiektywnej; wydanie decyzji bez obligatoryjnego uzasadnienia; nieprzeprowadzenie rozprawy, gdy wymaga tego przepis prawa. Przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja, tzn. takie, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011 r. – wyrok NSA z 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10). W okolicznościach niniejszej sprawy wszystkie te przesłanki zostały niewątpliwie spełnione. Po pierwsze, naruszenie prawa przez Centralną Komisję jest oczywiste, bo przygotowany został dokument noszący zewnętrzne znamiona decyzji, pomimo braku podjęcia przez Prezydium Centralnej Komisji uchwały dotyczącej skarżącego. Podjęcie tejże uchwały, stanowiącej w istocie rozstrzygnięcie sprawy, warunkowało możliwość przygotowania formalnego dokumentu, jakim jest decyzja. Po drugie, naruszenie przepisów Statutu, w szczególności § 22 ust. 2, ma istotny charakter, bowiem stanowi podstawę prawną podjęcia uchwały oraz określa sposób jej podjęcia, jak też skutki prawne (wydanie decyzji, jako aktu zewnętrznego, ma ucieleśniać podjęte w formie uchwały rozstrzygnięcie w sprawie). Po trzecie, zaistniała sytuacja, w której przygotowany został dokument rodzący dla skarżącego daleko idące konsekwencje prawne, bez wcześniejszego rozstrzygnięcia jego sprawy – jest trudna do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Dlatego też akt taki powinien być pozbawiony wszelkich skutków prawnych przez definitywne wyeliminowanie go z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, wyrok NSA z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 479/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie rozważył, czy stwierdzone naruszenie nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Decyzję w ujęciu procesowym uznaje się bowiem za sposób zakończenia postępowania administracyjnego, znany procedurze i występujący niejako obok ugody (K. Jandy-Jendrośka (w:) T. Rabska, J. Łętowski (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 3, Ossolineum 1978, s. 207). W tym ujęciu decyzja jest kończącym postępowanie jednostronnym rozstrzygnięciem, które ma być podjęte w sformalizowanym trybie i poprzedzonym szeregiem prawnie unormowanych czynności. "Powstanie decyzji jako aktu w sferze formalnej warunkuje dopiero jego istnienie w sferze materialnej (norm prawa materialnego). Poziom materialnoprawny jest sferą istnienia treści aktu, a tym samym wywierania przez tę treść skutków prawnych wobec różnych podmiotów prawa" (M. Kamiński Obowiązywanie formalne i materialne decyzji administracyjnej. Problem delimitacji pojęciowej, Casus 2008, nr 1, s. 17). Brak podjęcia uchwały przez Centralną Komisję, uniemożliwiało wydanie przez Centralną Komisję decyzji rozumianej jako akt formalny uzewnętrzniający podjętą uchwałę. Skoro więc nie było podjętej uchwały (rozstrzygnięcia), to całkowicie pozbawiony racji bytu jest akt formalny, który nie może uzewnętrzniać czegoś, czego nie było. Odnośnie zarzutu drugiego, Sąd zasadnie wskazał, że toczące się w niniejszej sprawie postępowanie "cechuje pewna odrębność w stosunku do postępowania prowadzonego wprost na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego". Postępowanie to cechuje zarówno specyfika wynikająca z rozstrzyganej materii, jak też sam sposób regulacji ustawowej, w szczególności dotyczyć to będzie oceny, czy habilitant posiada dorobek naukowy. W praktyce przyjmuje się, że część przepisów k.p.a. w ogóle nie ma zastosowania do tego postępowania. Jednakże ocena wniosków wypływających z materiału sprawy jest istotnym elementem odniesienia się do całego trybu postępowania z punktu widzenia legalności. Nie można bowiem przejść do porządku bez jakiegokolwiek rozważenia kwestii wyciągnięcia przez Centralną Komisję sprzecznych z logiką i doświadczeniem życiowym wniosków z materiału sprawy. Skoro bowiem w recenzjach ich autorzy wypowiadają się, że skarżący spełnia wymogi ustawowe to nie można z tego wywodzić, że są to recenzje –negatywne dla skarżącego. Autorzy recenzji, będący wybitnymi cywilistami, są osobami "o uznanej renomie naukowej, w tym międzynarodowej" (art. 18a ust 5 pkt 1 i 2 ustawy). Zarzucanie im w związku z tym rozbieżności między treścią wywodu, a treścią jego podsumowania, może być wręcz uznane za naruszenia ich dobrego imienia, a co najmniej jest zachowaniem niestosownym. Są oni osobami, na których spoczął obowiązek wnikliwego przeanalizowania całego dorobku habilitanta. Owocem tej analizy są recenzje, które jako odzwierciedlenie procesu twórczego powinny obejmować wszystkie spostrzeżenia ich autorów. Ważąc wszystkie argumenty autorzy recenzji formułują podsumowanie, które ocenia, czy habilitant spełnia wymagania przewidziane przez art. 16 ustawy. Skoro we wszystkich trzech recenzjach autorzy wyrazili opinię, że habilitant spełnia wymagania przewidziane przez art. 16, to nie można wnioskować, iż któraś z nich jest dla niego negatywna. Taki wniosek jest sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Powyższej różnicy nie dostrzegł Sąd uchylając się od jakiejkolwiek próby oceny wniosków przyjętych przez Centralną Komisję, podczas gdy taka ocena (dotykająca kwestii prawidłowości wniosków wypływających z materiału sprawy) była możliwa, a wręcz konieczna z uwagi na oczywistą wadliwość wniosków przyjętych przez Centralną Komisję. Odnośnie trzeciego zarzutu Sąd stwierdził, że "Centralna Komisja ma kompetencje ograniczone wyłącznie do kontroli, a nie do merytorycznego orzekania w sprawie. W razie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego przez Radę Wydziału, kontrola ta sprowadza się do oceny prawidłowości czynności prawnych, których wadliwość powoduje uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z tego względu powołani przez Komisję recenzenci mają za zadanie ocenę legalności postępowania przed Radą Wydziału. Legalność ta odnosi się do oceny złożonego przez skarżącego odwołania, w którym zawarte zostały zarzuty wobec uchwały Rady Wydziału, iż skarżący nie ma określonych na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy osiągnięć stanowiących znaczny wkład autora w rozwój dyscypliny naukowej prawo oraz nie wykazuje się istotną aktywnością naukową. W tym merytorycznym zakresie recenzenci powołani w postępowaniu przed Centralną Komisją mieli obowiązek ocenić osiągnięcia naukowe habilitanta i takiej oceny dokonali". Z powyższego stwierdzenia wynika, że po pierwsze, Centralna Komisja ma kompetencje ograniczone wyłącznie do kontroli, a nie do merytorycznego orzekania w sprawie, po drugie, powołani recenzenci mają za zadanie ocenę legalności postępowania przed Radą Wydziału, po trzecie, legalność obejmuje również badanie postępowania w merytorycznym zakresie i dlatego recenzenci powołani w postępowaniu mieli obowiązek ocenić osiągnięcia naukowe habilitanta. Jeśli Centralna Komisja nie ma uprawnień do merytorycznej oceny, a jedynie uprawnienia kontrolne, to jak takie uprawnienia merytoryczne mogą posiadać powołani przez tę Komisję recenzenci (Sąd stwierdza, że mieli "obowiązek ocenić osiągnięcia naukowe"). Ponadto, w jaki sposób Komisja może ocenić osiągnięcia naukowe habilitanta przyjmując, że byłyby zawarte w dodatkowych recenzjach, skoro sama nie ma uprawnienia do takiej oceny merytorycznej, a co więcej – w jaki sposób miałaby ocenić chociażby rzetelność recenzji skoro takich uprawnień merytorycznych nie ma. Powyższe sformułowanie Sądu jako uzasadnienie przyczyn, z powodu których Sąd nie pochylił się nad znaczną częścią zarzutów, jawi się jako wewnętrznie sprzeczne. Żaden z dodatkowych opiniujących powołany przez Komisję, nie miał na celu oceny ani osiągnięć naukowych, ani aktywności naukowej skarżącego, tylko ocenę zarzutów odwołania. Wnioski Sądu sprowadzają się więc do tego, że to zarzuty odwołania skarżącego zdeterminowały zakres oceny dokonywanej przez dodatkowych recenzentów, podczas gdy w rzeczywistości procedura kontroli dokonywana przez Centralną Komisję nie jest uzależniona od zakresu zaskarżenia wynikającego z odwołania skarżącego. O tym, że dodatkowi recenzenci i tryb procedowania przed Centralną Komisją nie dotyczył merytorycznej oceny skarżącego, świadczy dodatkowo argument, że przed wspomnianymi recenzentami nie stawia się takich wysokich wymogów, jak przed recenzentami i członkami Komisji Habilitacyjnej (art. 18a ust. 5, osoby o uznanej renomie naukowej, w tym międzynarodowej). Ponadto w art. 18a ust. 13 ustawy wskazuje się, że rozbieżności pomiędzy opiniami Komisji Habilitacyjnej, a uchwałami rady są przesłanką wszczęcia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Oznacza to, że opinia recenzentów Komisji Habilitacyjnej i opinia samej Komisji Habilitacyjnej nie mogą zostać podważone przez opinię dodatkowego recenzenta, tym bardziej, gdy nie jest on specjalistą w zakresie prawa cywilnego. Odnośnie ostatniego zarzutu podniesiono, że w toku postępowania przed Sądem I Instancji złożona została do akt sprawy odpowiedź na skargę, sporządzona przez pełnomocnika Centralnej Komisji. Zgodnie z art. 66 § 1 p.p.s.a., w takim przypadku powinna być ona przesłana bezpośrednio do pełnomocnika skarżącego. Tymczasem została wniesiona wprost do Sądu z pominięciem powyższego trybu. Odpowiedź również nie zawierała oświadczenia o doręczeniu jej odpisu drugiej stronie, ani informacji o jego nadaniu przesyłką poleconą. Pomimo tego uchybienia Sąd nie dokonał zwrotu tejże odpowiedzi na skargę, przechodząc nad tą kwestią do porządku. Uchybienie to miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy, bowiem nawiązania do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (np. uzasadnienie s. 7), a także mają wpływ na ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia zarzutów (np. uzasadnienie s. 10). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Pierwszy z zarzutów jest bezzasadny, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że naruszenie przez Centralną Komisję § 22 ust. 2 Statutu Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), a nie rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt k.p.a. Sam skarżący kasacyjnie stwierdza jednoznacznie, że "wady decyzji stanowiące zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. przyczyny stwierdzenia jej nieważności mają charakter materialny i tkwią w niej samej" – s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej. Tymczasem stwierdzone naruszenie jest wadą postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Centralną Komisję, która w szczególności nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 80 k.p.a. i dlatego jej zaistnienie może mieć wpływ na wynik sprawy. Żadną zaś miarą nie można przyjąć, że jest to uchybienie, które tkwi w treści decyzji Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] maja 2015 r. nr [...] r. Pozostałe trzy zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej również nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro Sąd I instancji uwzględnił skargę J. M. i uchylił zaskarżoną decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] maja 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to nawet gdyby przyjąć, że podniesione przez skarżącego kasacyjnie uchybienia miały miejsce, to należałoby uznać, że pozostają one bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ zaskarżona decyzja została uchylona z powodu naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy. Zatem zarzucane w pkt 2-4 skargi kasacyjnej naruszenia nie są podstawami kasacyjnymi w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.