IV SA/Wa 634/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją nr [...], z dnia [...] grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania L. S. i W. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1977 r., nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ulicy O., oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 7500 m2, stanowiącej własność H. S. i dz. nr [...] o pow. 8105 m², stanowiącej współwłasność L. S. i W. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] października 1977 r., nr [...], Prezydent Miasta L. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonej w L. przy ulicy O., oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 7500 m2, stanowiącej własność H. S. i dz. nr [...] o pow. 8105 m2, stanowiącej współwłasność W. S. i L. S. Pismem z dnia 20 sierpnia 2009 r., sprecyzowanym pismem z dnia 1 września 2009 r., L. S. i W. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1977 r. nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem ww. nieruchomości podnosząc, iż w/w decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda L. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] października 1977 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ulicy O., oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 7500 m2, stanowiącej własność H. S. i dz. nr [...] o pow. 8105 m2, stanowiącej współwłasność L. S. i W. S. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. wnieśli L. S. i W. S. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrując odwołanie wskazał, że podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 t.j.), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 2 na obszarze miasta lub gminy mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową. Jak wynika z treści wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z dnia [...] sierpnia 1977 r. niezbędność wywłaszczenia potwierdzał zatwierdzony plan realizacyjny osiedla załączony przez Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w L. wraz z dokumentacją geodezyjną i postanowieniem o możliwości i warunkach realizacji inwestycji do wniosku z lutego 1977 r. Na plan realizacyjny osiedla powołano się również w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1977 r. wskazując, że wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych. Minister wskazał, że w aktach sprawy nie zachował się dokument zatwierdzający plan realizacyjny budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", jednakże nie można uznać, że dokument taki nie istniał. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Minister nie podzielił zarzutu skarżących, że przedmiotowe nieruchomości leżały poza granicami planowanego osiedla "[...]". Powołał się na wyjaśnienia nadesłane w piśmie Urzędu Miasta L. - Wydział Planowania z 5 sierpnia 2013 r., z których wynika, że przedmiotowe nieruchomości w dacie wywłaszczenia były objęte miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w L., a w skład [...] wchodziło m.in. osiedle "[...]". Z załączonych wyjaśnień, tekstu planu i planów graficznych wynika, że przedmiotowe działki o nr [...] i nr [...] były zlokalizowane poza obszarem jednostek mieszkaniowych [...], jednakże były terenami przeznaczonymi do funkcji dzielnicowych, obsługujących m.in. potrzeby osiedla "[...]" wchodzącego w skład [...]. Według załączonych do miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego rysunków, przedmiotowe działki były zlokalizowane na terenach przeznaczonych na usługi dzielnicowe wymagające koncentracji, parki dzielnicowe, mieszkalnictwo zbiorowe, tereny jezdni, parkingów i zaplecza technicznego motoryzacji, aleje główne, ciągi piesze. Miejscowy szczegółowy planu zagospodarowania przestrzennego [...] był zatwierdzony zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r. i w dacie wywłaszczenia był obowiązującym planem miejscowym. Natomiast załączony do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji plan ogólny zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], wg oświadczenia wnioskodawców pochodzi z okresu późniejszego tj. z 1978 r. Nie można zatem uznać, że był to plan obowiązujący w dacie wywłaszczenia. Ponadto w późniejszym okresie mogło dojść do zmian granic osiedla [...], na co wskazuje różnica pomiędzy granicą opracowania planu realizacyjnego osiedla "[...]" nadesłanego przez Urząd Miasta L. przy piśmie z dnia 24 lipca 2013 r., a obszarem opracowania planu osiedla "[...]" z 1978 r. załączonego przez wnioskodawców. Zgodnie bowiem z treścią tekstu miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w L. z dnia [...] czerwca 1976 r. (str. 3) wszystkie linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania są liniami postulowanymi i w opracowaniach realizacyjnych mogą ulec zmianie w wyniku uszczegółowień programu i warunków technicznych bez naruszenia podstawowych zasad planu. Minister zaznaczył, powołując się na orzecznictwo, że przy ocenie celu użyteczności publicznej, za jaki uznawano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkaniowych, ale również wszystkich licznych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i ciągi piesze (por. wyrok NSA z dnia 14.02.2013 r., sygn. akt I OSK 1832/11). Nawet gdyby uznać, że przedmiotowe działki były przeznaczone na budowę dzielnicowego ośrodka usługowo-handlowego, to cel ten mieścił się w celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, bowiem był to element niezbędny do prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że przesłanki materialnoprawne wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały spełnione, tj. wywłaszczenie nastąpiło na cel budownictwa ogółnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, a przedmiotowe działki nr [...] i [...] były niezbędne na cel wywłaszczenia. Zgodnie z art. 6 ust. 1 w/w ustawy wywłaszczeniowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Minister wskazał, że pismami z dnia [...] stycznia 1977 r., nr [...] Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w L. zwrócił się do H. S. jako właścicielki działki nr [...], położonej w L. przy ul. O. oraz do L. S. i W. S. jako współwłaścicieli działki nr [...], o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z wniosku o wywłaszczenie z [...] lipca 1977 r. wynika, że pomimo prowadzonych rozmów, rokowania o nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy nie dały pozytywnych rezultatów. Należy zatem stwierdzić, że wymóg z art. 6 w/w ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. został spełniony. W tej sytuacji wnioskiem z [...] lipca 1977 r., nr [...] Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w L. wystąpił do Prezydenta Miasta L. Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego obejmującego m.in. przedmiotowe działki o nr [...] i nr [...]. Wniosek prawidłowo wskazywał oznaczenie nieruchomości, cel wywłaszczenia wraz z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości, powierzchnię nieruchomości oraz dotychczasowy sposób jej zagospodarowania, oraz zawierał wymagane prawem załączniki, a zatem spełnia! warunki art. 16 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. W aktach przedmiotowej sprawy nie zachował się protokół rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jednakże jak wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej stan prawny przedmiotowych nieruchomości ustalony został na podstawie dokumentów załączonych do wniosku wywłaszczeniowego oraz w wyniku rozprawy, a zatem stosowna rozprawa została przeprowadzona. Wobec braku protokołu nie sposób zatem jednoznacznie stwierdzić, czy w rozprawie brali udział biegli rzeczoznawcy. Jednakże biegli brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie rejestrów szacunkowych. W aktach sprawy zachował się rejestr szacunkowy biegłego K. R. z 24 czerwca 1977 r. obejmujący wycenę działki nr [...] o pow. 7500 m², stanowiącej własność H. S. Podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zarządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1974 r. określające wartość działki normatywnej na poziomie 7% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, a także zarządzenie Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 1976 r. określające wartość 1 m gruntu na poziomie 12 zł. Koszt wybudowania domu jednorodzinnego zgodnie z zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z [...] listopada 1974 r. wynosił [...] zł, przy czym za obszar równy działce normatywnej ustalono odszkodowanie w wysokości 7%, co dawało kwotę równą [...] zł za obszar 400 m2 działki nr [...]. Za pozostały obszar nieruchomości ustalono odszkodowanie w wysokości zgodnej z Zarządzeniem Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, przy czym stawki określone w w/w zarządzeniu zostały podwyższone zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej i na podstawie zarządzenie Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 1976 r. do poziomu 12 zł za 1 m2. Wobec powyższego kwota ustalonego odszkodowania wyniosła [...] zł ((7500 m - 400 m2) x 12 zł + [...] zł) i była zgodna z obowiązującym prawem. Taka też kwota została przyznana właścicielce działki nr [...] w decyzji z dnia [...] października 1977 r. Ponadto w aktach sprawy zachował się rejestr szacunkowy biegłego K. R. z dnia 25 czerwca 1977 r. obejmujący wycenę działki nr [...] o pow. 8105 m2, stanowiącej współwłasność W. S. i L. S. Rzeczoznawca wskazał prawidłową podstawę prawną oraz w analogiczny sposób wyliczył odszkodowanie za działkę o nr [...] ustalając jej wartość na kwotę [...] zł ((8105 m - 400 m2) x 12 zł + [...] zł). Odszkodowanie zostało wyliczone prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i taka też kwota została właścicielom przyznana w decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1977 r. Wspomniane rejestry szacunkowe biegłego K. R. zostały sporządzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, tj. Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L. Należy jednakże zauważyć, że przepis art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nakładał obowiązek wskazania w ofercie ceny ustalonej na podstawie jej przepisów i w oparciu o opinię biegłych. A zatem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena sprzedaży nieruchomości powinna była być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej i na podstawie opinii biegłych. Zatem nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Prawidłowo zatem ustalił Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2014 r., że ustawodawca nie rozróżniał pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego. Minister wskazał, że w dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego wyceny nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Skoro odszkodowanie ustalono przez biegłego i na podstawie konkretnych stawek, to należy uznać, że zostały one ustalone w sposób prawidłowy. Rzeczoznawca, który sporządził wycenę nieruchomości w przedmiotowej sprawie został wybrany z listy Urzędu Wojewódzkiego, a zatem był osobą uprawnioną do sporządzenia takich opinii. Tym samym, jak wskazał Minister, wykonanie operatu szacunkowego wywłaszczonej nieruchomości na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia jak i sporządzenie go przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie miało znaczenia dla prawidłowości określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ponadto Minister wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] października 1977 r., zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że organ wojewódzki prawidłowo ocenił, iż w przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowy nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badana decyzja dała podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3-7 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r. wniósł L. S. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: I. rażące naruszenie prawa materialnego, to jest: - w odniesieniu do części decyzji wywłaszczeniowej orzekającej o wywłaszczeniu: naruszenie art. 3, art. 16 ust.2 pkt 2) art. 16 ust.3 i art. 21 ust. 2 ustawy z 12 marca .1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( tekst, jednolity Dz.U.1974, nr 10, poz,64) obowiązujących w dacie wywłaszczenia: - w odniesieniu do części decyzji wywłaszczeniowej orzekającej o ustaleniu odszkodowania : naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest: naruszenie art. 7 k.p.a., i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego, naruszenie art. 8 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, poprzez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i oparcie się wyłącznie na swoich subiektywnych ocenach zamiast na wnioskach wyprowadzonych z materiału dowodowego w sposób rzetelny i logicznie poprawny, naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. nakazującego organom administracyjnym działać wnikliwie poprzez wyciąganie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa z zebranego materiału dowodowego wniosków nieuprawnionych z punktu widzenia logiki, wiedzy urbanistycznej i doświadczenia życiowego, naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu wyłącznie o wnioski wyciągnięte ( błędnie ) z niektórych tylko dokumentów z pominięciem oczywistych wniosków wynikających z analizy całokształtu materiału dowodowego, w tym zwłaszcza konkluzji wynikających wprost z rysunku planu zagospodarowania przestrzennego z 1976 r. w uzasadnieniu skargi skarżący w szczególności wskazał, że cel wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] nie budzi wątpliwości. Stosownie bowiem do treści decyzji wywłaszczeniowej, wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] dokonano w celu budowy na wywłaszczonym gruncie osiedla mieszkaniowego "[...]". Zagadnieniem spornym jest natomiast niezbędność wywłaszczonych gruntów dla budowy osiedla "[...]". W opinii skarżących działki nr [...] i [...] były całkowicie zbędne na cel wywłaszczenia ze względu na położenie poza obrębem planowanego osiedla "[...]" , a nadto realizacja celu wywłaszczenia nie była na nich możliwa ze względów formalnych - z uwagi na zapisy obowiązującego w dacie wywłaszczenia planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego na wywłaszczonych działkach budowę Dzielnicowego Ośrodka Usługowego. Zdaniem jednak Ministra infrastruktury i Budownictwa usługi dzielnicowe można zakwalifikować jako część osiedla mieszkaniowego, z uwagi na fakt, iż obiekty znajdujące się w ośrodku obsługują także mieszkańców osiedla. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1977 r., nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ulicy O., oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 7500 m2, stanowiącej własność H. S. i dz. nr [...] o pow. 8105 m², stanowiącej współwłasność L. S. i W. S. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy uznać, że prawidłowo uznały organy, orzekające w sprawie niniejszej, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1977 r., nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ulicy O., oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 7500 m2, stanowiącej własność H. S. i dz. nr [...] o pow. 8105 m², stanowiącej współwłasność L. S. i W. S., nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 k.p.a. Podstawą decyzji wywłaszczeniowej była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64, ze zm.). Zgodnie z tą ustawą o wywłaszczenie mógł się ubiegać m.in. zainteresowany organ administracji państwowej – art. 2 ust. 2. Jednocześnie ustawa wywłaszczeniowa w art. 3 ust. 1 stanowiła, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Dodatkowo, na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy, na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta. Analiza powyższych przepisów daje podstawę do twierdzenia, iż ustawodawca zawarł dwojakiego rodzaju przesłanki dające podstawę do dokonania wywłaszczenia nieruchomości. Przepis ust. 1 art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wprowadza ogólne przesłanki dopuszczające wywłaszczanie nieruchomości, do których należą: niezbędność na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Natomiast przepis ust. 2 art. 3 ustawy zawiera dodatkową przesłankę dopuszczającą wywłaszczenie nieruchomości na obszarze miast: realizację na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. W stosunku do obszarów miejskich, badając czy w momencie dokonywania wywłaszczenia było ono dopuszczalne nie można mieć na względzie wyłącznie celów, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy, ale także te wynikające z ust. 1 i ust. 3. Przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie można odczytywać w oderwaniu od treści ust. 1. Na zasadność powyższego wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 2 wyrażeniem "również", przez co następuje odesłanie do ust. 1. Powyższe wskazuje, że dopuszczalność wywłaszczenia istniała jedynie w przypadku wykazania rzeczywistej niezbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Przy czym niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. musi być rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia. Z decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1977 r. wynika, że wywłaszczenia m.in. przedmiotowych działek gruntu dokonano na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L. Zatem celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Z akt administracyjnych wynika, że osiedle mieszkaniowe "[...]", to jedno z siedmiu osiedli mieszkaniowych zlokalizowanych w ramach [...] w L. W dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywał Miejscowy Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] w L. Tekst tego planu został podzielony na cztery rozdziały obejmujące problematykę: - ustalenia dotyczące całego obszaru, - ustalenia dotyczące terenów o funkcji ogólnomiejskiej, - ustalenia dotyczące terenów o funkcji dzielnicowej - ustalenia dotyczące terenów w obszarze jednostek strukturalnych dzielnicy, tj. poszczególnych osiedli mieszkaniowych. Jednocześnie w rozdziale I pkt 8 tekstu planu zapisano, że wszystkie linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania są liniami postulowanymi i w opracowaniach realizacyjnych mogą ulegać zmianie w wyniku uszczegółowień programu i warunków technicznych bez naruszania podstawowych zasad planu. Osiedle mieszkaniowe "[...]" miało być realizowane w ramach [...]. [...] ta, składająca się z siedmiu osiedli mieszkaniowych, ma niewątpliwie charakter mieszkaniowy. Z racji obszaru dzielnicy, realizuje ona zarówno cele o funkcji: ogólnomiejskiej, dzielnicowej i poszczególnych osiedli mieszkaniowych. Wszystkie te funkcje służą zaspakajaniu potrzeb mieszkańców poszczególnych osiedli mieszkaniowych [...]. Organ ustalił w oparciu o rysunki załączone do Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] w L., że działki nr [...] i [...] były zlokalizowane na terenach przeznaczonych na usługi dzielnicowe wymagające koncentracji, parki dzielnicowe, mieszkalnictwo zbiorowe, tereny jezdni, parkingów i zaplecza technicznego motoryzacji, aleje główne, ciągi piesze. Jest rzeczą oczywistą, że w przypadku planowania takiej inwestycji jak budowa osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ogranicza się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmuje również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci: budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak: szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Należy pamiętać, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. W przedmiotowej sprawie ten mikroorganizm urbanizacyjny należy odnosić do całej [...], a nie tylko poszczególnych jej osiedli mieszkaniowych. Decyzja wywłaszczeniowa w sposób bardzo ogólny określiła cel wywłaszczenia. Jest nim budowa osiedla mieszkaniowego, a zatem wszystkich obiektów, których celem jest zaspakajanie potrzeb mieszkańców. W kontekście zapisu pkt 8 w rozdziale I Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] nie jest istotna nazwa osiedla mieszkaniowego wymieniona w decyzji wywłaszczeniowej. Ewentualna budowa dzielnicowego ośrodka usługowo-handlowego mieści się w celu wywłaszczenia, jaki była budowa osiedla mieszkaniowego, gdyż jak słusznie wskazał organ, jest to element niezbędny do prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców. Dlatego też, nie można zgodzić się ze skarżącym, że wywłaszczony grunt nie był niezbędny dla budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". W ocenie Sądu, był o niezbędny dla planowanej realizacji na ich terenie zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, co wypełnia dyspozycję art. 3 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. W przedmiotowej sprawie celem jest ustalenie, czy decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa i bez znaczenia pozostaje okoliczność, co w następstwie wywłaszczenia zostało zrealizowane na terenie wywłaszczonych działek. W zaskarżonej decyzji, organ prawidłowo wywiódł spełnienie w sprawie wymogu art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Wykazał również, że wniosek wywłaszczeniowy spełniał wymogi art. 16 ww. ustawy. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że odszkodowanie za grunt ustalone zostało na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenia nr [....] Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczony grunt na terenie miasta L. jak również w oparciu o opinie i szacunki biegłych. Stan prawny przedmiotowych nieruchomości ustalony został na podstawie dokumentów załączonych do wniosku wywłaszczeniowego oraz w wyniku rozprawy. W oparciu o powyższe, organ prawidłowo wywiódł, że rozprawa została przeprowadzona, mimo że protokół z rozprawy nie zachował się. W ostatnich latach w sądownictwie administracyjnym utrwaliło się stanowisko, które skład orzekający podziela, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09). Również przyjmuje się, że opinia sporządzona przez biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tj. na etapie rokowań stanowi opinię, w oparciu o którą można ustalić odszkodowanie w postępowaniu wywłaszczeniowym. Należy mieć bowiem na względzie, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, nabycie nieruchomości mogło nastąpić za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Dlatego, aby stwierdzić rażące naruszenie art. 21 ustawy należy wykazać, że wysokość odszkodowania ustalona przez biegłego powołanego na etapie postępowania wywłaszczeniowego byłaby inna niż ustalona przez biegłego na etapie rokowań, skoro zasady określania wysokości odszkodowania były tożsame na obu etapach wywłaszczania. Rażąco naruszać prawo może bowiem decyzja, której skutki prawne są nie do zaakceptowania. Dlatego istotnym jest wykazanie, że skutkiem oparcia rozstrzygnięcia na opinii biegłego, która została sporządzona na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, było nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. W innym przypadku brak jest podstaw, aby zaistniałe naruszenia prawa uznać za rażące (por. wyrok NSA z 12 lutego 2014 r., I OSK 1826/12). W orzecznictwie zwraca się również uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., I OSK 1042/11). Z tych zatem względów przyjmuje się, że gdy postępowanie wywłaszczeniowe dotyczy gruntów niezabudowanych, a biegły nie był obecny na rozprawie ale był wpisany na listę biegłych prowadzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, to okoliczność, iż działał on na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jeszcze nie przesądza o rażącym naruszeniu przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Organ w zaskarżonej decyzji wykazał, że biegły ustalił wysokość odszkodowania zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami i nie miał możliwości ustalenia jego wysokości w sposób inny niż to wynika z opinii. Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi zarówno co do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organów, co do braku zaistnienia kwalifikowanych podstaw przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. w ocenianym w postępowaniu nieważnościowym postępowaniu wywłaszczeniowym. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.