II SA/Bk 243/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu 5 października 2017 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. wpłynęło pismo Burmistrza R. z dnia 3 października 2017 r., z wnioskiem o udzielenie informacji na temat legalności budowy obiektu domku holenderskiego (letniskowego lub gospodarczego) na działce nr ew. gr. [...] położonej w R. przy ul. P., będącej własnością D. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., w piśmie z dnia 24 października 2017 r. wystąpił do Starosty G. z zapytaniem czy na ww. nieruchomość zostało wydane pozwolenie na budowę lub przyjęto zgłoszenie budowy przedmiotowego budynku. W odpowiedzi organ uzyskał informację, że w latach 1999-2017 takiego zgłoszenia ani pozwolenia nie wydano. Mając na uwadze powyższe w dniu 13 listopada 2017 r. PINB w G. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy przedmiotowego domku holenderskiego, a następnie w dniu 5 grudnia 2017 r. dokonał oględzin. W ich wyniku stwierdził że na działce znajduje się budynek typu "holenderskiego" o wymiarach 11,80 m x 3,70 m i wysokości 2,50 m wraz z zadaszeniem typu weranda o wymiarach 11,86 m x 3,10 m, wysokości 2,50 m i konstrukcji drewnianej. Domek holenderski posadowiony został na kołach i bloczkach betonowych w odległości 3,10 m od granicy z działką drogową oraz 5,50 m od granicy z działką sąsiada. Obiekt podłączony jest do instalacji wodociągowej i elektrycznej, natomiast ścieki odprowadzane są do szamba. Obecny przy oględzinach T. P. - pełnomocnik właścicielki, wniósł do protokołu, że przedmiotowy obiekt ustawiono na działce w 2014 r., jako zaplecze gospodarcze, w miejsce rozebranego budynku mieszkalnego. Rozbiórka budynku mieszkalnego została zakończona w listopadzie 2014 r. Na budowę domku holenderskiego T. P. nie posiadał ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku letniskowego oraz nałożył na właściciela nieruchomości obowiązek przedłożenia: - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; - 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zażalenie na to postanowienie złożyła D. K. i zarzuciła naruszenie: 1. art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że na posadowienie domku holenderskiego było niezbędne uzyskanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy domek ten jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy - Prawo budowlane; 2. art. 8 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niespójny i nierzetelnie zgromadzony materiał dowodowy; 3. art. 77 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy: - błędne ustalenie, że prace związane z rozbiórką budynku mieszkalnego zostały zakończone, - pominięcie zapisu w dzienniku budowy, że przyczepa stanowi zaplecze budowy ogrodzenia i budynku gospodarczego, - nie uwzględnienie, że na nieruchomości nadal prowadzone są prace budowlane, - niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego poprzez niewykonanie wizji lokalnej wnętrza domku. 4. art. 107 K.p.a., poprzez błędne pouczenie o braku prawa do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowy domek holenderski został ustawiony bez pozwolenia na budowę. Powyższe potwierdza sama właścicielka nieruchomości w zażaleniu od postanowienia. Zdaniem organu odwoławczego zarzut dotyczący błędnej oceny prac rozbiórkowych budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako zakończonych jest bezzasadny. Organ wskazał, że w dniu 20 października 2014 r. kierownik budowy jednoznacznie wpisał, iż "uporządkowano i zniwelowano teren. Zakończono roboty rozbiórkowe", a następnie w dnia 12 listopada 2014 r. "w miejscu rozebranego domu mieszkalnego (po zagęszczeniu gruntu), ustawiono przyczepę jako zaplecze do dalszej budowy". Następujące zaś, po ww. wpisach kierownika budowy, wpisy T. P., który jest pełnomocnikiem inwestorki, w ocenie organu odwoławczego są wpisami osoby nieuprawnionej i dotyczą niemal trzyletniego procesu zagęszczania gruntu, który do robót budowlanych nie należy (art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane - definicja robót budowlanych). Przedmiotowe "zaplecze budowy", rozbudowane o rekreacyjny taras o powierzchni 11,86 m x 3,10 m, tj. 36,76 m2 funkcjonuje więc ponad 3 lata. Z uwagi zaś na lokalizację nieruchomości, bliskość jeziora oraz uzbrojenie obiektu we wszystkie niezbędne media, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzić należy rekreacyjne przeznaczenie budynku. Ponadto na terenie inwestycji nie istnieje żaden inny obiekt mieszkalny. Organ odwoławczy nie przychylił się przy tym do wyjaśnień inwestorki dotyczących nadal prowadzonych robót budowlanych na terenie działek i konieczności istnienia ich zaplecza. Organ podał, że ze zdjęć załączonych do protokołu kontroli i map GIS wynika, iż zgłoszony w 2014 r. płot, jak i budynek gospodarczy istnieją, natomiast żadna inna inwestycja budowlana nie jest prowadzona na tym terenie. Tym samym organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia art. 77 w zw. z art. 7 K.p.a. i stwierdził, że organ pierwszej instancji zebrał pełny materiał dowodowy i na jego podstawie wyciągnął słuszne wnioski. Za nie zasadny uznano także zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego nie ma bowiem podstaw, do stwierdzenia, że domek holenderski stanowi obiekt czasowego użytkowania, ustawiony na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy - Prawo budowlane, tj. bez wymaganego uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Obiekt stanowi wolnostojący parterowy budynek rekreacji indywidulanej, który w przypadku gdyby jego powierzchnia zabudowy nie przekraczała 35 m2, wymagałby zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. W związku zaś z tym, że powierzchnia zabudowy obiektu wynosi niemal 44 m2, inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego prawidłowo zastosowano procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ust. 2. W odniesieniu do naruszenia art. 107 K.p.a. organ odwoławczy wskazał, że błędne pouczenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu nie rodzi dla strony żadnych negatywnych konsekwencji, nie daje również stronie żadnych specjalnych uprawnień, naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Skargę od tego postanowienia do sądu administracyjnego złożyła D. K. i zarzuciła naruszenie: 1. art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że na posadowienie domku holenderskiego było niezbędne uzyskanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy domek ten jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy - Prawo budowlane, jako taki nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę a zatem nie może być uznany za samowolę budowlaną; 2. art. 8 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niespójny i nierzetelnie zgromadzony materiał dowodowy; 3. art. 77 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, zaniedbanie obowiązku właściwego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności: - błędne ustalenie, że prace związane z rozbiórką budynku mieszkalnego zostały zakończone, w sytuacje gdy prace te nie zostały zakończone – brak protokolarnego odbioru prac i zgłoszenia ich zakończenia o czym świadczą dokonane wpisy do dziennika budowy, a domek holenderski nadal pełni funkcję zaplecza budowlanego; - nieuwzględnienie, że na nieruchomości nadal prowadzone są prace budowlane związane z budową budynku gospodarczego oraz ogrodzenia działki – roboty prowadzone są w oparciu o dokonane zgłoszenia z dnia 29 lipca 2014 r. – budowa budynku gospodarczego i ogrodzenia nie zostały zakończone – brak protokolarnego odbioru prac i zgłoszenia ich zakończenia, a domek holenderski pełni funkcję zaplecza budowy (obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie prowadzenia robót budowlanych); - niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego poprzez niewykonanie wizji lokalnej wnętrza domku holenderskiego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że pełni on funkcję rekreacyjną. 4. art. 138 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji podczas, gdy postanowienie to jest sprzeczne z przepisami i powinno być uchylone. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanego postanowienia. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332; dalej powoływana jako ustawa), którym wstrzymano roboty budowlane przy budowie budynku letniskowego typu holenderskiego i nałożono na inwestora – D. K. opisane wyżej obowiązki dotyczące przedstawienia określonych dokumentów, w terminie do dnia 28 kwietnia 2018 r. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W art. 48 ust. 2 ustawy przewidziano możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli budowa 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno -budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W tym przypadku organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, w którym ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie szeregu dokumentów, w tym zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych dokumentów niezbędnych do zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 48 ust. 3 ustawy). Samowola budowlana, o której mowa w przedmiotowej regulacji dotyczy budowy obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego prawem – jak o tym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, pozwolenia na budowę. Zastosowanie tego przepisu kwestionuje skarżąca, twierdząc że posadowienie budynku nie wymagało pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu stanowisko skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym w sprawie niniejszej jest to, że na działce nr ew. gr. [...] położonej w R. przy ul. [...] znajduje się budynek typu "holenderskiego" o wymiarach 11,80 m x 3,70 m i wysokości 2,50 m wraz z zadaszeniem typu weranda o wymiarach 11,86 m x 3,10 m, wysokości 2,50 m i konstrukcji drewnianej. Na tarasie stoi stół i ławy służące do wypoczynku. Domek holenderski posadowiony został na kołach i bloczkach betonowych w odległości 3,10 m od granicy z działką drogową oraz 5,50 m od granicy z działką sąsiada. Obiekt podłączony jest do instalacji wodociągowej i elektrycznej, natomiast ścieki odprowadzane są do szamba. Na dachu zamontowana jest antena telewizyjna. Domek podzielony jest na dwie części z osobnymi drzwiami wejściowymi. Powierzchnia domku przekracza 35m2. W ocenie Sądu przedmiotowy obiekt budowlany należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy, który wobec upływu okresu 180 dni jego posadowienia na przedmiotowej działce wymagał pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy). Według ustawowej definicji zawartej we wskazanym przepisie tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Jak wynika zatem z treści art. 3 pkt 5 ustawy niektóre rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych zostały wyraźnie przez ustawodawcę wymienione (np. kioski uliczne, barakowozy, obiekty kontenerowe), ale też redakcja tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że przytoczone wyliczenie ma charakter przykładowy. Dlatego przy ocenie innych typów obiektów, które nie zostały wymienione w tym przepisie, konieczne jest zastosowanie dodatkowego kryterium. Opierając się na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącego barakowozów, przyczep kempingowych, ruchomych kiosków lub innych podobnych obiektów, takim kryterium powinien być przede wszystkim cel, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okres funkcjonowania na tej nieruchomości (vide: np. wyroki NSA: z 13 marca 2009 r., II OSK 348/08; z 29 maja 2012 r., II OSK 423/11 oraz z 10 maja 2013 r., II OSK 39/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niniejszy obiekt i jest to niesporne, znajduje się na przedmiotowej działce od ponad 3 lat, tj. od dnia 12 listopada 2014 r., a więc okres ten przekroczył 180 dni. Spór w sprawie niniejszej dotyczy natomiast funkcji tego obiektu. Jak już wskazano powyżej zdaniem skarżącej domek holenderski jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy na jego posadowienie zbędne było pozwolenie na budowę. Stanowisko to w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności faktyczne sprawy niniejszej uzasadniają stanowisko organów o rekreacyjnym przeznaczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Podzielić należy stanowisko organów, że na przedmiotowej działce nie są realizowane żadne roboty budowlane. Zakończone bowiem zostały prace rozbiórkowe budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co potwierdza wpis kierownika budowy z dnia 20 października 2014 r. Kolejny wpis z dnia 12 listopada 2014 r. potwierdza posadowienie przyczepy w miejscu rozebranego domu mieszkalnego, jako zaplecza do dalszej budowy. Prawidłowo przy tym organy oceniły kolejne wpisy w dzienniku budowy dokonane przez T. P., jako wpisy osoby nieuprawnionej i dotyczące niemal trzyletniego procesu zagęszczania gruntu, który do robót budowlanych nie należy (art. 3 pkt 7 ustawy). Słusznie podnosi organ odwoławczy, że z dołączonego do skargi homogramu prac wykonywanych na działce wynika, że mają one charakter porządkujący i pielęgnacyjny. Dotyczą bieżącej konserwacji i utrzymania w należytym stanie technicznym istniejących już obiektów. Zakończone także zostały prace dotyczące ogrodzenia działki i budynku gospodarczego. Powyższe potwierdzają zdjęcia załączone do protokołu kontroli i map GIS. Jako, że na przedmiotowej działce nie są prowadzone żadne inne inwestycje budowlane stwierdzić należy, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania wyjątek określony w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy. Z drugiej strony takie okoliczności faktyczne sprawy jak lokalizacja działki w bliskim sąsiedztwie jeziora, uzbrojenie obiektu we wszystkie niezbędne media a także dobudowanie tarasu świadczą o rekreacyjnej funkcji budynku. Cel, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz czas funkcjonowania tego obiektu, determinuje jego kwalifikację jako tymczasowego obiektu budowlanego. Oznacza to, że realizacja tego obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę ustalony przez organy, nie jest też kwestionowany przez skarżącą, co wprost wynika z treści wniesionego środka odwoławczego w sprawie. W świetle takich ustaleń organy prawidłowo wszczęły procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 ustawy. Sąd uznał również, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim nie można uznać zasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 77 w zw. z art. 7 K.p.a., gdyż orzekające w sprawie organy, zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na jednoznaczne zakwalifikowanie obiektu budowlanego jako pełniącego funkcję rekreacyjną a nie funkcję zaplecza budowlanego. Zbędnym przy tym w sprawie niniejszej było przeprowadzanie wizji lokalnej wnętrza domku. Słusznie bowiem podnosi organ odwoławczy, że brak miejsca do spania w dniu kontroli nie przesądzałby o funkcji budynku. Z przedstawionych względów uznano niezasadność skargi i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.