I OSK 262/19

Dnia 12 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1408/18 w sprawie ze skargi J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 262/19 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła J.M. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zasadna była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazując na powyższe naruszenia, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że decyzją z dnia z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta C. odmówił jej przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz M.C. (ciotki skarżącej) za okres zasiłkowy 2012/2013, a decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Następnie wyrokiem z dnia 18 września 2013 r., I SA/Wa 1653/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił jej skargę na ww. decyzję. Jednakże wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r., I OSK 78/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji i organy że dokonały błędnej wykładni art. 16a ust 1 w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), poprzez przyjęcie, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedynie osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami k.r.o. Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydenta Miasta C., decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., przyznał skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na M.C. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w myśl art. 170 p.p.s.a. prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten statuuje więc moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądu jako aktu władzy państwowej. W tej sytuacji odmowa przyznania J.M. specjalnego świadczenia opiekuńczego na okres świadczeniowy 2016/2017 narusza w sposób istotny art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 170 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odnotowania okoliczności, że decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] grudnia 2015 r., oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2016 r. o odmowie przyznania J.M. specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r., poddane już zostały kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., I SA/Wa 578/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.M. na ww. decyzje. Okoliczność ta determinuje wynik niniejszej sprawy. Prawidłowo podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Próby stwierdzenia nieważności decyzji skontrolowanej już przez Sąd (który oddalił skargę na niezgodność decyzji z prawem), są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2010 r., II OSK 1000/09). Po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2016 r., I SA/Wa 578/16, oddalającym skargę J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania J.M. specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r., niedopuszczalne byłoby następnie stwierdzenie jej nieważności w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek strony. Mimo bowiem braku uzasadnienia ww. wyroku (skarżąca nie złożyła wniosku o jego sporządzenie), obowiązuje jego sentencja. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Jedynie w pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw z art. 156 § 1 kpa. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że możliwa jest taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca nie powołała się na żadne inne okoliczności, które nie były objęte wyrokiem Sądu z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 578/16. Moc wiążąca orzeczenia, w myśl art. 170 p.p.s.a., oznacza zaś, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Błędnie przy tym skarżąca interpretuje ten przepis jako obejmujący stan faktyczny innej sprawy, w której Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok z dnia 27 czerwca 2014 r., I OSK 78/14. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, który wyjaśnił skarżącej, że przepis ten należy odnosić do konkretnej decyzji objętej wnioskiem o dokonanie kontroli nadzwyczajnej, ocenionej już jako legalna wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 6 października 2016 r., I SA/Wa 578/16, a nie do uzasadnienia wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., I OSK 78/14, dotyczącego innego okresu rozliczeniowego, a więc odnoszącego się do innej sprawy administracyjnej. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zatem w postępowaniu wszczętym skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2016 r., zakończonym wyrokiem oddalającym skargę, Sąd z urzędu powinien ustalić, czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania. Żadna z okoliczności wymienionych w tych przepisach nie zmienia swej wartości z upływem czasu. Przyjąć zatem należy, że wyrokiem z dnia 6 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, nie stwierdziwszy m.in. podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie ma zatem obecnie możliwości stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2016 r. Sformułowany bowiem w art. 170 p.p.s.a. pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem zapaść w tym postępowaniu decyzja inna, niż wyrok sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2008 r., I OSK 468/07). Uzasadniało to zatem odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.