I SA/Wa 1408/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem [...] z [...] maja 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO) działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1659 ze zmianami) oraz art. 61a w związku z art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej jako kpa) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr: [...] z dnia [...] grudnia 2015r. Decyzją tą Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. odmówił J. M. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz jej ciotki M. C., ur. [...].05.1938r. na okres od [...].11.2015r. do [...].10.2016r. Jako powód decyzji odmownej wskazano niespełnienie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako ustawa) tj. brak obowiązku alimentacyjnego wnioskodawczyni wobec ciotki. Decyzja z dnia [...] grudnia 2015r. została utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] lutego 2016r. sygn. akt [...] a skarga na nią została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2016r. sygn. akt I SA/Wa 578/16. Wnioskiem z [...].04.2018r. J. M. (dalej jako skarżąca) zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] grudnia 2015r. wskazując, że zapadła ona z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 16a w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała na wyrok NSA sygn. akt I OSK 78/14 z dnia 27 czerwca 2014r. zapadły w jej sprawie w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, jednak dotyczącym innego okresu rozliczeniowego. Odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej przez skarżącą SKO uzasadniło dokonaniem jej merytorycznej kontroli w tym samym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – w szczególności gdy chodzi o spełnienie przesłanki z art. 16a ustawy. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 23.11.2010r. sygn. akt I OSK 1605/09, wg którego w sprawie zawisłej przed sądem administracyjnym w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jej nieważność. Podniesiono tam, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W takim przypadku sąd jest zobligowany z urzędu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części. Dopiero po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, sąd administracyjny może przystąpić do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia. Wskazując na powyższe SKO przyjęło, że w niniejszej sprawie decyzja objęta wnioskiem skarżącej została już oceniona przez Sąd pod kątem zaistnienia przesłanek jej nieważności – zwłaszcza że przedmiotem kontroli były te same okoliczności. W skardze na postanowienie SKO w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww decyzji. W uzasadnieniu ponownie podniosła, iż w stosunku do tożsamej pod względem prawnym i faktycznym decyzji z 2103r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1653/13 oddalił skargę ale Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 78/14 uchylił ww wyrok WSA a także decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. – uznając, że organy i sąd dokonały błędnej wykładni art. 16a ust 1 w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy poprzez przyjęcie, iż prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedynie osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami kro. Skarżąca podniosła, że wg NSA taka wykładnia spowodowałoby utratę gwarancji równego traktowania wobec prawa osób, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny i rezygnują dla nich z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. A w konsekwencji wykładania taka byłaby niezgodna z konstytucyjną zasadą równości. Dalej skarżąca podniosła, że w wyniku wyroku NSA przy ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] listopada 2014 r. nr: [...] został jej przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy na M. C.. Przywołała następnie art. 170 ppsa, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podniosła, iż w konkluzjach swoich wywodów prawnych NSA w sprawie I OSK 78/14 sformułował stanowisko, że "koniecznym dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego są trzy elementy - po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, po drugie - rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i po trzecie - osiąganie przez rodzinę niskich dochodów", a "odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny (art. 18 i 71 ust. 1 Konstytucji RP)." Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 j.t. – dalej ppsa) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Nie może zatem budzić wątpliwości, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienie wydane na skutek rozpoznania zażalenia czyli na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji. W art. 52 § 3 ppsa wprowadzony został wyjątek od tej zasady. Mianowicie jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W powołanym przepisie mowa jest o decyzji, od której stronie przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, czyli o decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze a nie o postanowieniu, jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie (por. prawomocne postanowienia z: 19 września 2017 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2015/17, 5 października 2017 roku, sygn. akt I SA/Wa 1275/17, 10 listopada 2017 roku, sygn. akt II SA/Wa 1696/17, 28 listopada 2017 roku, sygn. akt II SA/Wa 1687/17, 15 lutego 2018 roku, sygn. akt II SA/Wa 1842/17, 19 lutego 2018 roku, sygn. akt III SA/Kr 73/18, 8 maja 2018 roku sygn. akt II SA/Wa 300/18). Podobny pogląd został wyrażony na tle zawartej w ppsa regulacji dotyczącej sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. Wg NSA przepisy ppsa dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 16 lutego 2018 roku, sygn. akt. I OZ 130/18). Pogląd ten podtrzymany został następnie w wyroku NSA z 25 maja 2018 roku, sygn. akt. I OSK 1519/18. Uzasadniając powyższe stanowisko NSA wyjaśnił, że ustawodawca nie traktuje na gruncie ppsa pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie. Jedną zaś z zasad wykładni jest zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro zatem ustawodawca na gruncie ppsa rozróżnia pojęcia "postanowienia" i "decyzji", a jednocześnie w Dziale III Rozdziału 3a ppsa uregulował instytucję sprzeciwu wyłącznie od decyzji, czemu dał też jednoznacznie wyraz już w samym tytule rozdziału ("Sprzeciw od decyzji", a nie np. "Sprzeciw od decyzji lub postanowienia"), to zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można przepisów o sprzeciwie od decyzji kasatoryjnych stosować do postanowień kasatoryjnych. Są to na gruncie ppsa odmienne przedmioty zaskarżenia. Przy tym ilekroć ustawodawca na gruncie tej ustawy dopuszcza odniesienie (rozszerzenie) przepisów określających daną instytucję prawną na inną instytucję, czyni to w sposób wyraźny (zob. np. art. 64 § 3; art. 166, art. 167, art. 167a § 1, art. 193, art. 198, art. 285l ppsa), w tym również na gruncie przepisów dotyczących sprzeciwu (art. 64b § 1 ppsa). Przepisy procesowe podlegają bowiem, z uwagi na swoje skutki, wykładni ścisłej, wobec tego do rozszerzenia zakresu normy danego przepisu ppsa konieczne jest wyraźnie dopuszczenie tego przez ustawodawcę, nie jest zaś to możliwe wyłącznie z uwagi na względy funkcjonalne. Takie założenie gwarantuje pewność prawną, pożądaną w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). W przedmiotowej sprawie co do zasady skarga winna być zatem odrzucona z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą trybu "odwoławczego". Ponieważ jednak strona skarżąca została wadliwie pouczona o środkach zaskarżenia i wniosła skargę do tut. Sądu bezpośrednio po wydaniu orzeczenia pierwszoinstancyjnego, to wyjątkowo z uwagi na zasady ekonomiki procesowej Sąd uznał, iż skargę tę rozpozna merytorycznie. Strona nie może bowiem ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia organu. Wynika to wprost z art. 112 kpa, który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Z mocy art. 126 kpa przepis ten ma zastosowanie także do postanowień. Skoro strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia co do przysługujących środków zaskarżenia, które jest integralną częścią aktu administracyjnego to należało uznać, że zastosowanie się skarżącej do takiego pouczenia oznacza jednocześnie, że składając skargę dopełniła ona jednocześnie obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 ppsa. Przyjęte tu rozumowanie w kwestii sanowania działań strony podjętych na skutek błędnego pouczenia przez organ jest zgodne z zasadą ekonomii procesowej, która już od dłuższego czasu jest tak interpretowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym kwestii zastosowania się strony do błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia - por. np. postanowienie NSA z 26 października 2017 r., II OZ 1206/17 czy postanowienie NSA z 10 stycznia 2018 r., II OZ 1592/17, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018r. w sprawie I OSK 563/18. Kontrolowane postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 Kpa (tj. wszczęcia postępowania) gdyż zgodnie z art. 157 § 3 kpa wymaga to uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Art. 61a § 1 kpa przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania a druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w kpa skonkretyzowane. Niewątpliwie jednak przeszkoda do wszczęcia postępowania zachodzi wówczas gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Prawomocność decyzji administracyjnej na skutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej – z tym jednak zastrzeżeniem, że może to mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości były objęte zakresem rozpoznania i orzekania przez sąd administracyjny. Tymczasem wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji 11 grudnia 2015r. powtarza argumentację i zarzuty, sformułowane w odniesieniu do tej decyzji w odwołaniu skierowanym do SKO oraz w skardze wniesionej do WSA. Zarzuty skarżącej co do tego czy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ciąży obowiązek alimentacyjny, były już przedmiotem oceny zarówno w postępowaniu odwoławczym jak i sądowo-administracyjnym, a we wniosku inicjującym postępowanie nadzwyczajne skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych dowodów ani okoliczności, które nie byłyby przedmiotem oceny sądu. Wobec tego, zasadnie SKO uznało, iż rozpatrzenie wniesionego żądania spowodowałoby wkroczenie przez organ w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd w sprawie I SA/Wa 578/16). Innymi słowy w kontrolowanej sprawie zastosowanie ma tu art. 170 ppsa, na który powołała się skarżąca w skardze. Przepis ten należy odnosić jednak do zapadłego co do tej konkretnej decyzji objętej wnioskiem o dokonanie kontroli nadzwyczajnej wyroku WSA sygn akt I SA/Wa 578/16 a nie do przywołanego w skardze uzasadnienia wyroku NSA w sprawie I OSK 78/14 dotyczącej innego okresu "rozliczeniowego". W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Skutkowało to oddaleniem skargi w trybie art. 151 ppsa. Orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 119 pkt. 3 ppsa.