II OSK 1629/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 42/19 wydanym na skutek skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 360/18 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 28 lutego 2018 r., nr SKO.IX/426/5155/30/17 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 42/19; 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 42/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 360/18 i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 28 lutego 2018 r., nr SKO.IX/426/5155/30/17 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia 2 listopada 2017 r., nr UiA.6733.030.2017, ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej P. sp. z o.o., [...] wraz z linią zasilania energetycznego na nieruchomości położonej we F. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 360/18 oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 28 lutego 2018 r. utrzymującą w mocy ww. decyzję Burmistrza P. z dnia 2 listopada 2017 r. Kolegium uznało, że zarówno ustalenia dokonane przez organ I instancji, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe, zaś szczegółowe kwestie związane z problematyką ochrony środowiska będą rozpatrywane przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 8 § 1, art. 11. Art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm., dalej: "ustawa ocenowa") w powiązaniu z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej: "rozporządzenie"), art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 54 ust. 1 u.p.z.p., art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej w powiązaniu z przepisami rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko jest wymagana obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego przedsięwzięcia a nie dla całości oraz art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Podzielił stanowisko organów, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) oraz że wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji spełnia wszystkie warunki przewidziane w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Za niezasadny uznał też zarzut naruszenia art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy ocenowej oraz art. 54 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca od powyższego wyroku wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok został zaskarżony w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), poprzez uznanie że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten i to w sytuacji, w której oba organy nie dokonały samodzielnej kwalifikacji przedsięwzięcia jako całości; 2) art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy ocenowej w zw. § 2 ust. 1 pkt 7 lit a oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit d rozporządzenia poprzez niepodanie konkretnej jednostki prawnej oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko, czyli raport jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego przedsięwzięcia a nie dla całości i to bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną. Podzielił stanowisko Skarżącej w zakresie wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 lit a oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit.d rozporządzenia. Przyjął, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji jako całości, która potencjalnie znacząco może oddziaływać na środowisko, co oznacza że rolą organów jest ustalenie tego, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego na środowisko wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W sprawie nie wyjaśniono, czy istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Nie było też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochyleń anten. Z akt sprawy nie wynika by były to maksymalne możliwe pochylenia osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. W związku z tym zarzut naruszenia art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy ocenowej w zw. § 2 ust. 1 pkt 7 lit a oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia uznano za usprawiedliwiony. Pismem z dnia 19 lipca 2022 r. O. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyżej wskazanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca Spółka wyjaśniła, że z końcem dnia 31 marca 2021 r. P. sp. z o.o. (zwana dalej: "P.") przeniosła na O. część majątku P. obejmującą tzw. telekomunikacyjną infrastrukturę pasywną, tj. w szczególności konstrukcje wsporcze, na których są umieszczone anteny nadawcze. Transakcja ta obejmowała także stację bazową telefonii komórkowej [...]. W konsekwencji, skoro w dacie wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 42/19, tj. w dniu 21 grudnia 2021 r., pasywna część stacji bazowej telefonii komórkowej [...], stanowiła własność O., to O. powinna być zawiadomiona o toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej stacji i powinno się jej zapewnić możliwość czynnego udziału w sprawie. Jednocześnie podniesiono, że O. powzięła wiedzę o sprawie sygn. akt II OSK 42/19, zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 1 lipca 2022 r. od pełnomocnika P. reprezentującego tę spółkę w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 lipca 2020 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. akt II SA/G1 1140/20. Tym samym, w ocenie Spółki, uznać należy, że O. zachowała trzymiesięczny termin na złożenie skargi o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 277 p.p.s.a. Pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej poinformowało, że w konsekwencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 42/19, Burmistrz P. wydał w dniu 11 lipca 2022 r. decyzję nr UiA.6733.030.2.2017, którą umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem inwestycja została wykonana. Zarządzeniem z dnia 14 września 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał zgłaszającego skargę – O. sp. z o.o. z siedzibą w W. do uprawdopodobnienia okoliczności stwierdzających zachowanie terminu i dopuszczalności wznowienia w terminie 7 dni liczonym od dnia doręczenia zobowiązania pod rygorem odrzucenia skargi. Pismem z dnia 26 września 2022 r., skarżącą Spółka wskazała, jak w skardze o wznowienie postępowania, że dowiedziała się o wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 42/19 w dniu 1 lipca 2022 r. W tym dniu adw. A. K. reprezentujący P. sp. z o.o. w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 lipca 2020 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. akt II SA/G1 1140/20, poinformował pełnomocnika Spółki telefonicznie o ww. sprawie, przekazując jednocześnie informację o prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym w dniu 21 grudnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 42/19, przedmiotem którego była decyzja Burmistrza P. z dnia 2 listopada 2017 r., nr UiA.6733.030.2017, ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej P., [...]. Spółka podniosła też, że na przełomie marca i kwietnia 2021 r. P. przeniosła na O. część majątku P. obejmującą tzw. telekomunikacyjną infrastrukturę pasywną, tj. w szczególności konstrukcje wsporcze, na których są umieszczone anteny nadawcze. Na dowód powyższego w załączeniu Spółka przedłożyła poświadczone za zgodność z oryginałem oświadczenie O. oraz P. z dnia 26 lipca 2022 r. potwierdzające, że na mocy odrębnej umowy zawartej między tymi spółkami z dniem 1 kwietnia 2021 r. doszło do przeniesienia zorganizowanej części przedsiębiorstwa P. na rzecz O., obejmującej pasywną część infrastruktury telekomunikacyjnej P., w tym wieżę stanowiącą integralną część stacji bazowej telefonii komórkowej [...], posadowioną na nieruchomości położonej we F. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...]. W piśmie z dnia 17 listopada 2022 r., uczestnik postępowania –Stowarzyszenie P. z siedzibą w R. stwierdził, że w ostatnim czasie zapadają wyroki korzystne dla spółki P. i w żadnym przypadku nie informuje ona NSA, iż właścicielem masztu i konstrukcji jest inna spółka. Ponadto Spółka składając wniosek nigdy w niniejszej sprawie formalnie nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowym a nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto obiekt jest użytkowany z mocami dużo wyższymi niż deklarowanymi w niniejszej sprawie. Stowarzyszenie podniosło też, że nie istnieje przesłanka nieważności, z uwagi na to, że Spółka nie była uczestnikiem postępowania administracyjnego oraz nie została dopuszczona do udziału, w postępowaniu sądowym tak jak to ma miejsce w odnośnie skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę. W ocenie uczestnika, w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 33 § 1 oraz 33 § 2 p.p.s.a., więc prawnie Spółka nie uczestniczyła w postępowaniu sądowym. Dodatkowo spółka sama przedstawia postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 5 września 2022 r., które przyznaje jej prawo uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto w ponownie rozpatrywanej sprawie przez organy obu instancji obie spółki nie wyrażały chęci do uczestnictwa w nim, ponieważ doskonale wiedziały, że obiekt o parametrach wnioskowanych w niniejszej sprawie nie istnieje. Poza tym Stowarzyszenie poinformowało, że z ostrożności procesowej przesyła do zobrazowania dane techniczne działającej od lat stacji, tym bardziej, że spółki liczą, że NSA nie zauważy próby wymuszenia korzystnego wyroku w sytuacji złożenia wniosku przez spółkę, która nie była uczestnikiem postępowania administracyjnego oraz sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 271 pkt 2 p.p.s.a., można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności m.in., gdy strona wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania. Zasadą jest, że uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania musi się wiązać z ustaleniem, czy stwierdzona podstawa wznowienia miała wpływ na treść uprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Zasada ta nie obejmuje jednak podstaw wznowienia wynikających z art. 271 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ustaleń takich nie prowadzi się więc, jeżeli skarga o wznowienie postępowania opiera się na zarzucie nieważności postępowania zakończonego uprzednio wydanym w sprawie orzeczeniem. W przypadku nieważności postępowania bada się jedynie, czy w chwili wydania prawomocnego orzeczenia zaistniała przyczyna nieważności. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny nieważności postępowania w dacie wydawania prawomocnego orzeczenia skutkować powinno zawsze uchyleniem tego orzeczenia już tylko z tego powodu, nawet jeżeli nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z 19.01.2010 r. II OSK 1770/09, LEX 597375). Każde orzeczenie wydane w toku postępowania dotkniętego wadą nieważności powinno być usunięte z obrotu prawnego niezależnie od wyniku zakończanego postępowania i niezależnie od słuszności zapadłego w nim rozstrzygnięcia. Nieważność postępowania stanowi bowiem z jednej strony kwalifikowaną wadę zarówno dotkniętego nią postępowania jak i kończącego je orzeczenia, a z drugiej bezwzględną podstawę wznowienia postępowania. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. O., przejmując część majątku P. (obejmującą tzw. telekomunikacyjną infrastrukturę pasywną, tj. w szczególności konstrukcje wsporcze, na których są umieszczone anteny nadawcze, których lokalizacja była kwestionowana przez Skarżącą), jako prawny sukcesor (w tym zakresie) P., stała się uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. Z tych przyczyn należało uwzględnić skargę o wznowienie postępowania. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przystąpił do ponownego rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie II OSK 42/19. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W zaskarżonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że kluczowym w sprawie było zagadnienie kumulacji oddziaływań i sumowania parametrów (mocy) poszczególnych anten oraz ustalenie maksymalnych tiltów. W tym względzie, jako podniesiono to również w zaskarżonym wyroku, istniała daleko idąca rozbieżność w orzecznictwie. Rozbieżność ta doprowadziła do przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 703/21, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., do rozpoznania składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Zagadnienie to zostało sformułowane w pytaniu: "Czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71, ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu przywołanego zagadnienia prawnego w dniu 7 listopada 2022 r., podjął uchwałę (sygn. akt III OPS 1/22), w której stwierdził, że: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten." W uzasadnieniu cytowanej uchwały podniesiono też między innymi i to, że w porządku prawnym, w jakim obowiązywały wskazane powyżej przepisy nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Według art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uchwała taka ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio." Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt I FSK 172/07, LEX nr 1014064; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 254/07, LEX nr 453451; postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 824/10, LEX nr 1274250). Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale, a równocześnie rozpoznając sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jest więc związany treścią przywołanej uchwały. Zatem przyjmując poglądy w niej wyrażone nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy ocenowej w zw. § 2 ust. 1 pkt 7 lit a oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit d rozporządzenia. W konsekwencji również zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i 174 pkt 2 p.p.s.a., jako merytorycznie związany z zarzutem naruszenia prawa materialnego nie mógł zostać uwzględniony. Z tych względów i na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu wyroku objętego skargą o wznowienie postępowania. O oddaleniu skargi kasacyjnej po wznowieniu postępowania i jej ponownym rozpoznaniu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.