II SA/Go 478/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi W.T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Decyzją z dnia [...] maja 2018r., nr [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania W.T. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] nakładającego na stronę obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 1501,00 zł (brutto) za okres od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. 1.1. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym (wynikającym z akt sprawy): W.T. w dniu [...] sierpnia 2016 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia [...] sierpnia 2016 r. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Starosta pozbawił stronę statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...] września 2016 r. z powodu odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie zarzucając brak podstaw faktycznych i prawnych do jej wydania. Odwołanie to zostało uwzględnione przez Wojewodę, który decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została doręczona stronie 27 października 2016 r. W kontynuowanym postępowaniu organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Po wydaniu pierwszej decyzji przez organ I instancji, w okresie toczenia się tego postępowania to jest od dnia [...] października 2016 r. skarżący podjął pracę trwającą do dnia [...] grudnia 2016 r. 1.2. Następnie, wobec niestawiennictwa strony mimo wezwania, Starosta decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] orzekł o utracie przez W.T. statusu i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] grudnia 2016 r. z powodu niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Decyzja została doręczona stronie w dniu 28 grudnia 2016 r. i nie została zaskarżona. 1. 3. W dniu 24 marca 2017 r. do Powiatowego Urzędu Pracy wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w którym wskazano, że W.T. w okresie od [...] października 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. był zatrudniony na umowę o pracę u pracodawcy zagranicznego. W związku z powyższym Starosta Powiatu po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2016r. w przedmiocie utraty przez stronę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] grudnia 2016 r. z powodu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa w wyznaczonym terminie i orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] października 2016 r. z powodu podjęcia zatrudnienia u pracodawcy zagranicznego. Strona wniosła od tej decyzji odwołanie. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu. 2. Dnia [...] grudnia 2017 r. Starosta zawiadomił stronę o wszczęciu -postępowania w sprawie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 1501,00zł (brutto) za okres od dnia [...].10.2016r. do dnia [...].12.2016 r. informując stronę o prawie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wnoszenia wniosków i zastrzeżeń. Pismem z dnia [...] stycznia skarżący został poinformowany, że zostały zebrane dowody i materiały niezbędne do wydania decyzji w sprawie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oraz pouczony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Następnie Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 1501,00 zł (brutto) za okres [...] października 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. 2.1. Od powyższej decyzji W.T. wniósł odwołanie do Wojewody, które nie zostało uwzględnione. W decyzji opisanej na wstępie uzasadnienia Wojewoda podtrzymując stanowisko organu I instancji przedstawił przebieg całej sprawy i wskazał, że decyzja znajduje oparcie w art. 76 ust. 1 i art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia (...). Zdaniem Wojewody w sprawie zostały spełnione obie przesłanki określone w art. 76 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm. dalej jako u.p.z.) to jest przesłanka obiektywna, bowiem strona z powodu ostatecznej decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utraciła status osoby bezrobotnej z dniem [...] października 2016 r., a tym samym również prawo do zasiłku oraz przesłanka subiektywna, gdyż W.T. został prawidłowo poinformowany o okolicznościach powodujących utratę statusu bezrobotnej, a w konsekwencji również świadczeń z tym statusem związanych. Otrzymał bowiem w dniu 1 sierpnia 2016 r. "Informację o uprawnieniach i obowiązkach dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy". W pouczeniu tym wskazane zostały zarówno przesłanki uznania za bezrobotnego, jak i utraty statusu, a także obowiązki osoby bezrobotnej, w tym m.in. wskazanie, że bezrobotny obowiązany jest w ciągu 7 dni zawiadomić urząd pracy o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - (rozdział V pkt 4) oraz została przytoczona treść art. 76 u.p.z. czyli przesłanki zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (rozdział V pkt 9). Ponadto w dniu rejestracji strona złożyła oświadczenie, z którego wynika, iż nie jest osobą zatrudnioną lub wykonującą inną pracy zarobkową. Jednocześnie w tym oświadczeniu znajduje się zobowiązanie strony do zawiadamiania powiatowego urzędu pracy osobiście o wszelkich zmianach danych przekazanych w trakcie rejestracji oraz w złożonych oświadczeniach, w terminie 7 dni od dnia ich wystąpienia oraz do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadku niespełnienia warunków wymienionych w ustawie. Skarżący, pomimo toczącego się w jego sprawie postępowania odwoławczego w dniu [...] października 2018 r. podjął zatrudnienie u pracodawcy zagranicznego nie informując o tym fakcie urzędu pracy. Wobec powyższego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że podejmując zatrudnienie nie wiedział, iż w dalszym ciągu pozostaje w rejestrze bezrobotnych. Słusznie zatem organ I instancji przyjął, że pobrany zasiłek za okres wskazany w decyzji okres jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi na podstawie art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 4 u.p.z. 3. W skardze wniesionej do sądu z zachowaniem terminu W.T. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie przepisów prawa materialnego. Podniósł, że podjął zatrudnienie z tego powodu, że decyzją Starosty z dnia [...] września 2016 r. opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] września 2016 r. Wskazał, że jego odwołanie nie powodowało natychmiastowego wygaśnięcia rygoru natychmiastowej wykonalności i przywrócenia statusu osoby bezrobotnej, a tym samym praw i obowiązków z takiego statusu wynikających. W związku z tym podejmując pracę w Niemczech w dniu [...] października 2016 r. nie był osobą bezrobotną i nie miał obowiązku informowania o tym fakcie urzędu pracy. Wobec czego w jego ocenie brak jest przesłanek do zwrotu pobranego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Skarga jest zasadna w granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.). Materialną podstawą decyzji, powołaną przez organy, stanowił art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z. Zgodnie z pierwszym przepisem osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. W myśl natomiast drugiego przepisu za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. "Nienależnie świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinione zaniechania). W przypadku "świadczenia nienależnie pobranego" jego pobraniu towarzyszyć musi zawinione działanie beneficjenta, który działając w złej wierze, ma świadomość nienależności pobrania. Wymaga to zatem od organu wykazania w postępowaniu dowodowym negatywnego zachowania skarżącego, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 2244/16, wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., I OSK 1034/08; dostępne w bazie internetowej CBOSA). Do zgodnego z prawem zobowiązania skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia konieczne jest zatem ustalenie przesłanki obiektywnej to jest wykazania, że świadczenie wypłacono mimo wystąpienia okoliczności skutkującej utratą prawa do jego pobierania oraz przesłanki subiektywnej – wykazania, że skarżący został prawidłowo pouczony o okolicznościach istotnych dla przyznania świadczenia, w tym także o przesłankach, które w sposób negatywny warunkują pobieranie świadczeń oraz po drugie, że skarżący miał - przy zachowaniu należytej staranności, jakiej można wymagać od osoby z jego wiedzą, wykształceniem - świadomość, że podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których ma obowiązek zawiadomić urząd pracy, stanowi okoliczność skutkującą utratą statusu osoby bezrobotnej i obowiązkiem zwrotu świadczenia. 5. Konsekwencje i sankcje związane z naruszeniem obowiązków, które przyjmuje na siebie bezrobotny objęte przesłanką subiektywną wiążą się z prawidłowością pouczenia strony. W orzecznictwie wskazuje się, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wymaga wykazania tego, że bezrobotny został prawidłowo pouczony o okolicznościach powodujących ustanie prawa do jego pobierania w danym przypadku. Nie oznacza to zatem dokonania jakiekolwiek pouczenia, lecz pouczenia zrozumiałego dla adresata. Informacje zbyt złożone, skomplikowane, obszerne, niezrozumiałe, niepełne, wymagające dokonywania swoistych interpretacji ich treści nie stanowią prawidłowego pouczenia (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2010 r., III SA/Gd 175/10 oraz WSA w Opolu z dnia 30 września 2010 r., II SA/Op 368/10; CBOSA). 6. Odnosząc te stanowiska do kontrolowanej sprawy należy wskazać, że skarżący otrzymał blankietowe pouczenie i choć było ono zrozumiałe, w okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wyłączające przynajmniej w częściowym zakresie subiektywną winę strony. Trafnie bowiem skarżący podnosi, że na skutek decyzji Starosty z dnia [...] września 2016 r., nr [...] został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...] września 2016 r. z powodu odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że z dniem jej wydania status taki utracił, wobec czego nie ciążył na nim obowiązek informacji. Innym kwestią było prawo skarżącego do złożenia odwołania. Zdaniem sądu niedopuszczalna jest wykładnia prezentowana przez organy, że wniesienie odwołania aktualizowało obowiązki nałożone na stronę w decyzji uznającej ją za osobę bezrobotną. Prawo do odwołania jest prawem konwencyjnym i konstytucyjnym i wolą strony jest to czy niego korzysta, a jednocześnie zabezpiecza swoją sytuację prawną i życiową na czas jego rozpatrzenia. Jak wiadomo odwołanie to zostało uwzględnione przez Wojewodę, który decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, co zakończyło się ostatecznie umorzeniem postępowania. Oznacza to, że sytuacja skarżącego została zdestabilizowana przez niezgodną z prawem decyzję organu I instancji. W świetle choćby zasad praworządności i zasady zaufania, negatywne skutki tego błędu nie mogą obciążać strony. Późniejsze wznowienie postępowania i kolejne decyzje z punktu widzenia przesłanek zwrotu świadczenia tego błędu nie sanują. Zdaniem sądu zaistnienie przesłanki subiektywnej ograniczającej możliwość zwrotu otrzymanego świadczenia dotyczy jednak tylko okresu pomiędzy podjęciem zatrudnienia a doręczeniem decyzji Wojewody z dnia [...] października 2016 r., uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2016 . Decyzja kasacyjna została skarżącemu doręczona w dniu 27 października 2016 r. i od dnia należy uznać, że skarżący powziął wiedzę o tym, że odzyskał status bezrobotnego wraz z prawami i obwiązkami z tego wynikającymi, w tym w szczególności obowiązkiem poinformowania organu, że podjął zatrudnienie. Oznacza to zatem, że w ocenie sądu skarżący ma tylko częściowo rację, gdyż nałożony na stronę obowiązek zwrotu świadczenia wypłaconego za okres obliczony z wyłączeniem okresu od [...] października 2016 r. do [...] października 2016 r. jest już zasadny. Inaczej mówiąc obowiązek zwrotu świadczenia przypadającego za okres od dnia [...] października 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. jest zgodny z prawem. 7. Uznając, że w sprawie organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z. w zw. z art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) w opisanym wyżej zakresie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści punktów 4 do 6 niniejszego uzasadnienia.