VII SA/Wa 2798/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K. Z. oraz J. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę J. i K. Z. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r. (nr [...]). Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] czerwca 2017 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie administracyjne przed organem I instancji. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Burmistrz Dzielnicy [...] decyzją z [...] czerwca 1992 r. wydaną na podstawie art. 28 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229) zezwolił Spółdzielni [...] na budowę budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego na nieruchomości nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. M. [...] w W. (obecnie al. W. [...]). Urząd Wojewódzki [...] decyzją z [...] października 1992 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na to, że została wydana z pominięciem wskazania lokalizacyjnego. Burmistrz Dzielnicy [...] decyzją z [...] marca 1993 r., na podstawie art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. zezwolił Spółdzielni [...] na budowę spornego budynku mieszkalnego. Inwestycja została zaprojektowana w odległości 1, 5 m od nieruchomości nr [...] z obr. [...] przy Al. W. [...] w W., będącej współwłasnością J. i K. Z. i 8 m od znajdującego się niej budynku mieszkalnego. Skarżący w dniu [...] maja 2015 r. zwrócili się do PINB [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych przy budynku mieszkalnym znajdującym się na sąsiedniej nieruchomości (Al. W. [...] w W.) do stanu zgodnego z prawem. Wnioskodawcy podali, że sporny obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z decyzją Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] marca 1993 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w części dotyczącej balkonu usytuowanego na pierwszym piętrze (z akt sprawy wynika, że skarżący uprzednio, tj. w 2013 r., zainicjowali postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji, które zostało zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2015 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 7 stycznia 2016 r., VII SA/Wa 914/15 oddalił skargę J. i K. Z. na decyzję GINB z [...] lutego 2015 r.). Po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie, PINB [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nałożył na Spółdzielnię [...] w W. obowiązek rozbiórki balkonu usytuowanego na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al. W. [...] w W., w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że w projekcie budowlanym spornej inwestycji nie przewidziano balkonu, co oznacza, że budynek został wybudowany z istotnym odstępstwem (kubatura budynku) od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36 a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). PINB stwierdził, że nie jest możliwe zalegalizowanie tego odstępstwa w tzw. postępowaniu naprawczym (nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego) z uwagi na niezachowanie odległości balkonu od granicy sąsiedniej działki budowlanej (minimum 1,5 m), wymaganej § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz.1422). Spółdzielnia [...] w W. wniosła odwołanie od tej decyzji. Odwołująca się zarzuciła, że w okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 5 października 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję PINB [...] z [...] czerwca 2017 r. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie "rozbiórki balkonu usytuowanego na pierwszym piętrze elewacji wschodniej budynku mieszkalnego" na nieruchomości przy Al. W. [...] w W.. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo zastosował w tej sprawie § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego powołując się na wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., II OSK 256/15 podniósł, że do inwestycji ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 poz. 62), które obowiązywało w okresie spornych robót budowlanych i oddania obiektu do użytkowania (budynek został oddany do użytkowania [...] września 1993 r., pismo o przyjęciu zawiadomienie o oddaniu budynku do użytkowania – [...] listopada 1993 r.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że wymienione rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska nie normowało odległości balkonu od sąsiedniej działki budowlanej, a jedynie odległości budynków od granicy z sąsiednią działką. Zgodnie z § 12 pkt 2 rozporządzenia, projektowany budynek mógł zostać posadowiony w odległości 8 m od znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości budynku mieszkalnego skarżących. Organ odwoławczy zauważył, że z pisma Naczelnika Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 1993 r. wynika, że budynek został usytuowany zgodnie z § 12 pkt 2 rozporządzenia z 1980 r. Biorąc powyższe pod uwagę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego i umorzył postępowanie organu I instancji. J i K. Z. w skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r. wnieśli o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżących organ odwoławczy, uchylając zgodną z prawem decyzję organu I instancji, pominął to, że sporny budynek został wybudowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ich ocenie, organ I instancji zasadnie uznał, że z uwagi na niezachowanie wymaganej § 12 ust. 5 pkt 1 obecnie obowiązującego rozporządzania Ministra Infrastruktury i Budownictwa odległości balkonu od granicy ich nieruchomości, nie jest celowe nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r.) i zachodzą podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki balkonu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa. Należy przypomnieć, że w zaskarżonej do Sądu decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie nadzoru, organ przyjął, że choć budynek zrealizowano niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 1993 r. to jednak nie ma podstaw do wydania decyzji w postępowaniu naprawczym o którym mowa w art. 50-51 Prawa budowalnego. Sporny obiekt budowlany nie narusza bowiem przepisów obowiązujących w chwili jego budowy (rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki) i w takim (zrealizowanym) kształcie został w dniu [...] listopada 1993 r. przyjęty do użytkowania. Sąd podziela to zapatrywanie organu. W rozpoznawanej sprawie nie ma sporu co do tego, że budynek został wykonany niezgodnie z projektem budowlanym. Zmiany wprowadzone na etapie realizacji inwestycji dotyczyły balkonu, który usytuowano od strony działki skarżących, w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy nieruchomości. Tak zrealizowany obiekt oddano do użytkowania (pismem z 1 marca 1993 r. właściciel obiektu zawiadomił o zakończeniu budowy, 18 listopada 1993 r. organ powiadomił inwestora o przyjęciu zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytkowania). Z akt sprawy (pism Naczelnika Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy [...] z [...] marca i [...] sierpnia 1993 r. oraz z protokołu oględzin wzniesionego budynku z [...] września 1993 r.) wynika, że organ przed przyjmując budynek do użytkowania "wiedział" o dokonanym przez inwestora odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W konsekwencji, trzeba stwierdzić, że organ przyjmując obiekt do użytkowania "zaakceptował" balkon, wykonany z odstępstwem od projektu budowlanego, kierując się przepisami wówczas obowiązującego Prawa budowlanego oraz rozporządzenia z 1980 r. Sąd zauważa, że przepisy Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. nie definiowały istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zmiany wprowadzone przy realizacji inwestycji należało wskazać dopiero oddając do użytku obiekt budowlany, tj. w trybie uregulowanym w art. 41 tej ustawy, poprzez przedstawienie na tym etapie planu realizacyjnego i projektu z wszystkim rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Zważyć też należy, że przepisy ustawy tylko w dwóch przypadkach przewidywały obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tj. w stosunku do obiektu, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek (art. 42 ust. 1), albo gdy obowiązek taki został nałożony przez organ z uwagi na ochronę wartości wymienionych w art. 42 ust. 2 ustawy (a żaden z nich nie miał zastosowania do spornej inwestycji). Jeśli organ, po otrzymaniu zawiadomienia, nie widział potrzeby ingerencji w trybie art. 37, 40 czy art. 42 ust. 2, to nie wydawał decyzji. Nie miał również obowiązku wydania potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego. Niemniej w stosunku do spornego obiektu budowalnego taki dokument został wydany, ten zaś (jako jeden z dowodów w sprawie) wskazuje na to, że właściwy organ analizował zdatność do użytkowania obiektu. W konsekwencji, w ocenie Sądu, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że sporny obiekt w takim kształcie jak obecnie, został przez właściwy organ "zaakceptowany". Na marginesie Sąd zauważa, że w orzecznictwie nie ma zgody co do dopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego w stanie faktycznym takim jak w rozpatrywanej sprawie. Według części poglądów, jeżeli proces inwestycyjny został zakończony przez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to należy dopuścić możliwość ponownej weryfikacji tej inwestycji pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 331/16). Przyjmuje się również, że jeżeli roboty budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy (na podstawie art. 41 prawa budowlanego z 1974 r.), to nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego, w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, ponieważ brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11, z 20 maja 2011 r., II OSK 887/10). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dokonał oceny legalności inwestycji w odniesieniu do przepisów obowiązujących w chwili budowy i jednocześnie zwrócił uwagę, że sporny obiekt budowalny został przyjęty do użytkowania. W ocenie Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego prawidłowo stwierdził, że przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki nie normowały odległości balkonu od granicy nieruchomości, zaś budynek (zrealizowany wraz z balkonem na etapie budowy, tj. przed jej zawiadomieniem o oddaniu do użytku) nie narusza § 12 ust. 2 rozporządzenia z 1980 r. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że według § 12 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Według § 12 ust. 2, przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki (tak jak w rozpatrywanej sprawie), odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Z przedstawionych powodów Sąd uznał, że zaskarżona przez J. i K. Z. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r. o uchyleniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] czerwca 2017 r. orzekającej o nałożeniu na Spółdzielnię [...] w W. obowiązku rozbiórki balkonu na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego przy Al. W. [...] w W., w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i umorzeniu postępowania administracyjnego przed organem I instancji jest zgodna z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.