II OSK 2148/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki jawnej w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 299/16 w sprawie ze skargi [...] Spółki jawnej w N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 299/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółka jawna z siedzibą w Nowym Sączu na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 50 a pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał inwestorowi - [...] Spółka jawna z siedzibą w Nowym Sączu rozbiórkę samowolnie zrealizowanej samoobsługowej myjni samochodowej (wiata, moduły technologiczne i utwardzenie terenu) wraz z instalacją LPG i zbiornikiem na gaz płynny, zasilającym przedmiotowa myjnię, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w Nowym Sączu. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Spółka jawna z siedzibą w Nowym Sączu wzniosła o jej uchylenie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, decyzją z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 50a pkt 1 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane orzekł o nałożeniu na inwestora: [...] Spółka jawna, obowiązku wykonania rozbiórki samowolnie zrealizowanej samoobsługowej myjni samochodowej (wiata - wykonana z 21 słupów z dwuteowników stalowych o wymiarach: 14 cm szerokość i 13,5 cm wysokość, pokryta blachą trapezową; wysokość do spodu belki wynosi 3,79 m, wysokość do spodu pokrycia wynosi 3,90 m; słupy stalowe przymocowane do płyty betonowej znajdującej się pod całą konstrukcją wiaty za pomocą śrub; na całym obwodzie wiaty przymocowana blenda osłaniająca dach; wraz z modularni technologicznymi oraz utwardzeniem terenu) wraz z instalacją LPG i zbiornikiem na gaz płynny zasilającym przedmiotową myjnię, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w Nowym Sączu. Organ wskazał, że organ pierwszej instancji, wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z 8 maja 2012 r., umożliwił inwestorowi zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych. W toku postępowania inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z [...] lutego 2014 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zmienioną w części decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] czerwca 2014 r., znak: [...]. W związku z powyższym, PINB w Nowym Sączu wezwał inwestora do przedłożenia zaktualizowanych pozostałych dokumentów w terminie do 31 grudnia 2014 r. Inwestor przedłożył zaświadczenie, w którym wskazano, że lokalizacja myjni samochodowej jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie legalizacyjne w sprawie zostało przerwane z uwagi na ustalenie, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 18 grudnia 2014 r., że inwestor, pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z 8 maja 2012 r., wykonywał dodatkowe roboty budowlane. Ponadto w dniu 30 grudnia 2014 r. inwestor przedłożył zaktualizowany projekt budowlany wraz z niezbędnymi dokumentami, a także: Kartę serwisową pracy przy instalacji LPG z 18 lipca 2012 r., dokument dostawy nr [...] z 17 lipca 2012 r. Inwestor oświadczył także, że moduły technologiczne samoobsługowej myjni bezdotykowej na terenie działki nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w Nowym Sączu zostały zamontowane w sierpniu 2012 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonanie robót budowlanych, wcześniej wstrzymanych na podstawie postanowienia wydanego zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nieobjętych określonymi w tej decyzji wymaganiami dotyczącymi niezbędnych zabezpieczeń budowy, obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki. Żadne przepisy nie dają podstaw do uznania, że roboty budowlane wykonywane w ramach samowoli budowlanej mogą być przez inwestora kontynuowane, pomimo ich wstrzymania. W postanowieniu z 8 maja 2012 r., nie dopuszczono możliwości, by w ramach niezbędnych zabezpieczeń wykonano zbiornik na gaz wraz z instalacją gazową (która nastąpiło 18 lipca 2012 r.) oraz nie dopuszczono możliwości zamontowania modułów technologicznych w ramach wykonanej wiaty myjni (co nastąpiło w sierpniu 2012 r.). Roboty te, polegające na wybudowaniu instalacji gazowej, zasilającej zamontowane moduły technologiczne myjni samochodowej, stanowią o wykonaniu nowych robót budowlanych, ponieważ została wybudowana instalacja gazowa oraz w istniejącej wiacie myjni zostały zamontowane urządzenia, które stanowią całość techniczno-użytkową obiektu myjni. Organ wskazał, że obowiązek nakazania rozbiórki, o którym mowa w art. 50a ustawy Prawo budowlane, rozstrzyga okoliczność kontynuowania robót budowlanych przez inwestora. Stwierdził, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). W związku z powyższym, nie tylko budowa, ale także montaż jakichkolwiek urządzeń budowlanych w ramach budowanego obiektu, stanowi naruszenie wymogów postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. [...] spółka jawna z siedzibą w Nowym Sączu wniosła skargę na powyższą decyzję Zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zainstalowanie modułu technologicznego stanowi roboty budowlane w rozumieniu tego przepisu; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i sprzeczne z zasadami swobodnej oceny dowodów rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie w toku postępowania interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego przyjęcia, że inwestor po wstrzymaniu robót budowlanych takie roboty wykonywał. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego właściwie oceniły zaistniały stan faktyczny i podjęły działania zmierzające do wykonania określonych czynności, które w rezultacie prowadziły do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. W postanowieniu z [...] maja 2012 r. inwestor nie został upoważniony do dokonania jakichkolwiek robót budowlanych, w tym do zamontowania w przedmiotowej wiacie urządzeń myjących i instalacji LPG wraz ze zbiornikiem na gaz płynny. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 K.p.a. Także organ drugiej instancji nie uchybił przepisom postępowania. Nie może również odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwą wykładnię. Nawiązując do poglądu wyrażonego w piśmiennictwie, Sąd uznał, że pojęcie montażu w znaczeniu technicznym oznacza składanie maszyn, aparatów, urządzeń itp. z gotowych części bądź też zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych. Nie można więc uznać, że prace polegające na zainstalowaniu modułu technologicznego i instalacji gazowej nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, prawidłowo dokonane ustalenia organów obu instancji prowadzą do wniosku, że inwestor naruszył normę z art. 50a Prawa budowlanego. Wobec jednoznacznego ustalenia faktu prowadzenia przez skarżących robót budowlanych przy realizacji inwestycji, mimo wydania i doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, organy nadzoru budowlanego zobligowane były do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółka jawna w Nowym Sączu. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 pkt 7 w zw. z art. 50a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zainstalowanie modułu technologicznego jest wykonywaniem robót budowlanych, w konsekwencji czego wydano decyzję o rozbiórce całego obiektu budowlanego, w sytuacji gdy skarżący wykonał niezbędne dla zachowania spójności obiektu instalację niestanowiącą robót budowlanych, - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i 77 K.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i organy administracyjne wydające decyzje w niniejszej sprawie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowej oceny całego materiału dowodowego, uwzględniającego interes społeczny i słuszny interes skarżącego, co doprowadziło do niesłusznego przyjęcia, że skarżący wykonał roboty budowlane po ich wstrzymaniu przez organ administracyjny. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Po pierwsze, materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący. Nie ma sporów co do tego, jakie czynności faktyczne zostały przez inwestora wykonane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Fakty zostały ustalone. Istota podnoszonego przez wnoszącą kasację problemu nie odnosi się przecież, co wynika z opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie, do ustaleń faktycznych. Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, teza 17 do art. 183). Do sfery faktów należy w niniejszej sprawie zamontowanie, w lipcu 2012 r., instalacji gazowej zbiornikowej na gaz płynny wraz ze zbiornikiem naziemnym, obsługującej myjnię modułową. Nadto, faktem jest zamontowanie, w sierpniu 2012 r., trzech modułów technologicznych dwustanowiskowych wraz z wysięgnikami i odprowadzaniem spalin poprzez dach. Kwestią prawną jest to, czy czynności te miały charakter robót budowlanych, w rozumieniu art. 50a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Jest to zagadnienie z zakresu zastosowania prawa materialnego. Po drugie, utrwalony jest pogląd, że przepis art. 7 K.p.a., w zakresie konieczności uwzględnienia w rozstrzygnięciu sprawy interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do podejmowania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego. W wypadku gdy prawo materialne upoważnia organ administracji publicznej do działania na zasadzie uznania, to przyznaje temu organowi sferę tzw. luzu decyzyjnego, który może być częściowo determinowany zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej nie ma podstaw do stosowania art. 7 K.p.a. Reguła wyrażona w omawianej normie ma bowiem zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WK 2018, pkt 4 do art. 7; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2198/94; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2744/94; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1375/15, ONSA i wsa 2018/1/18). Jest bezsporne, że decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter związany. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Zaistnienie okoliczności stanowiącej przesłankę materialną powoduje, że organ nie ma luzu decyzyjnego. Wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 3 pkt 7 w zw. z art. 50a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jak wynika z przytoczonej wyżej treści art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, w przepisie tym posłużono się pojęciem wykonywania robót budowlanych. Roboty budowlane zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Do tego określenia nawiązuje zresztą wnosząca skargę kasacyjną. W myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest odpowiedź na pytanie, czy myjnia samochodowa stanowi obiekt budowlany. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, myjnia samochodowa składająca się z wiaty, modułów technologicznych i utwardzenia terenu wraz z instalacją LPG i zbiornikiem na gaz płynny zasilający myjnię, stanowi obiekt budowlany. Jako całość nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i w jej skład nie wchodzi budynek. Należy ją zaliczyć do budowli, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Myjnia samochodowa nie została wprost wymieniona w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, ale należy pamiętać o tym, że wyliczenie w tym przepisie zawarte ma charakter otwarty. O zakwalifikowaniu myjni samochodowej wraz ze wszystkimi jej urządzeniami do obiektów budowlanych przesądza fakt, że jej elementy składowe, tj. urządzenia (moduły technologiczne, instalacja LPG i zbiornik na gaz płynny) stanowią wraz z częścią budowlaną (wiata, utwardzenie terenu) całość techniczno-użytkową. O istnieniu całości techniczno-użytkowej możemy mówić, gdyż poszczególne elementy wchodzące w skład tej budowli pozostają w związku funkcjonalnym nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na myciu pojazdów samochodowych (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 628/16; wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2416/15). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w unormowaniu ustawy – Prawo budowlane niemającym charakteru wyłącznie definicyjnego. Zdaniem składu orzekającego, ustalanie treści definicji zawartych w art. 3 pkt 1-9 Prawa budowlanego powinno uwzględniać także treść innych przepisów, w których to przepisach zawarte są wypowiedzi ustawodawcy w zakresie kwalifikowania robót i obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 401/16). Taką istotną wypowiedzią jest załącznik do ustawy. Jest oczywiste, że załącznik określa m.in. kategorie obiektów budowlanych w wykonaniu przepisu art. 59f ust. 3 Prawa budowlanego. Biorąc jednak pod uwagę spójność analizowanej ustawy, nie można, kwalifikując myjnię w odniesieniu do definicji zawartych w art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, abstrahować od tego, że myjnie samochodowe zostały wymienione jako obiekty budowlane zaliczone do kategorii XVII załącznika. W konsekwencji, wykonywanie robót w odniesieniu do części budowlanej myjni samochodowej oraz w odniesieniu do urządzeń (modułów, instalacji LPG, zbiornika na gaz płynny) stanowiło wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. W związku z argumentacją kasacji kładąca nacisk na to, że mamy do czynienia z instalowaniem urządzenia a nie montażem, należy natomiast podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, instalowanie urządzenia jest jedną z form montażu, o jakim mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.