II OSK 3565/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 565/18 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 214/18, po rozpoznaniu skargi Rady Miejskiej w [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...]. Zaskarżając go w całości wniósł organ nadzoru wniósł o odrzucenie skargi (art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm. dalej P.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi na wypadek uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 P.p.s.a.), albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sytuacji, gdyby Sąd stwierdził, że nie zachodzi podstawa do zastosowania art. 188 P.p.s.a. (art. 185 § 1 P.p.s.a.). Skarżący kasacyjnie organ wniósł też o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe stosowanie, a to: a) art. 6c ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103 ze zm.), dalej jako: "ustawa dekomunizacyjna" w związku z art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego systemu totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), dalej "ustawa nowelizująca", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że brak możliwości zmiany przez Radę Miejską w [...] nazwy ulicy [...] wynikał z przyczyn niezależnych od Miasta [...]; b) art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu kryterium odbioru społecznego czy powszechnej rozpoznawalności, jako elementu decydującego o sprzeczności nazwy ulicy z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, jak również poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nazwa [...] nie jest sprzeczna z ustawą, a Miasto [...] nie miało obowiązku dokonania zmiany nazwy ulicy oraz wskutek uznania, że organ nadzoru potraktował opinię IPN, jako wiążącą, podczas gdy Wojewoda jedynie podzielił wnioski płynące z opinii IPN i zgodnie ze swoim przekonaniem przyjął, że nazwa ulicy [...] jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy; c) art. 6 ust. 2 w związku z ust. 1 i 3 oraz z art. 2 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że organ nadzoru nie wykazał istnienia obowiązku dekomunizacyjnego, ciążącego na właściwym organie jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący kasacyjnie podniósł też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i brak odrzucenia skargi w sytuacji, gdy wniesienie skargi było niedopuszczalne; b) art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie orzeczenia również na dokumentach, które o powstały po wydaniu zarządzenia zastępczego; c) art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie orzeczenia również na dokumentach, które powstały po wydaniu zarządzenia zastępczego poprzez przekroczenie granic kontroli sprawowanej przez Sąd, a polegające na dokonaniu ustaleń weryfikujących wartość dowodową opinii IPN, do czego Sąd nie był uprawniony; d) art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi w całości i uchyleniu zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy zarządzenie zastępcze nie narusza przepisów prawa, e) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku oddalenia skargi w całości i uznaniu, że zarządzenie zastępcze narusza przepisy prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie w całości jako niemającej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie na rzecz jednostki samorządu terytorialnego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieodrzucenie skargi. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że skarga na zarządzenie zastępcze jest dopuszczalna. Przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, który wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2018 r., na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 14 grudnia 2017 r., stanowi, że: "Skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Sformułowanie: "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" jest nieprecyzyjne, rodzi liczne wątpliwości interpretacyjne w procesie stosowania. Zasadniczo analiza normatywna treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca w istocie zamknął jednostce samorządu terytorialnego możliwość sądowej ochrony w odniesieniu do sporu z organem nadzoru dotyczącego nazwy ulicy. W ocenie NSA prawo zaskarżenia przez gminę spornego zarządzenia zastępczego wynika przede wszystkim z postanowień art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) - dalej: u.s.g., w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji stanowiących, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Przyjęcie wyłącznie tekstualnego znaczenia przepisu art. 6c ustawy de facto skutkowałoby wykluczeniem ochrony sądowej w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i niedokonania - w wyznaczonym ustawą, 12 miesięcznym terminie - zmiany nazwy ulicy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie, w procesie wykładni art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, wiodące znaczenie ma ujęcie derywacyjne zakładające, że wykładnia normy jest dokonywana nawet wówczas, gdy tekst prawny nie budzi wątpliwości semantycznych. Zasadne jest przede wszystkim ustalenie treści normy art. 6c w kontekście systemowym, z uwzględnieniem zasad i norm konstytucyjnych oraz wiążących Polskę regulacji międzynarodowych. W tym kontekście regulacja art. 6c ustawy narusza art. 165 ust. 2 Konstytucji przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu. Jej zastosowanie powinno być, zatem pominięte w kontekście bezpośredniego zastosowania art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. Skoro zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji to samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, to każdorazowe wkroczenie w wykonywanie takiego zadania przez inny podmiot musi pociągać za sobą prawo samorządu do sądowej ochrony przed taką ingerencją. W związku z tym nie można uznać, że prokonstytucyjna wykładnia prawa przeprowadzona w tej sprawie stanowi naruszenie prawa. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 165 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji trafnie uznając, za skarga w tej sprawie jest dopuszczalna. Ponadto trzeba też uwzględnić, że w myśl art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm. - dalej: Karta), społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Karta, będąca umową międzynarodową ratyfikowaną przez Polskę i ogłoszoną w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego (art. 91 ust. 1 Konstytucji). Zaznaczyć należy, że w przypadku, gdy norm ustawy nie da się pogodzić z umową międzynarodową, umowa ma pierwszeństwo w stosowaniu przed ustawą (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji). Badając, zatem kwestię dopuszczalności skargi gminy na zarządzenie zastępcze, Sąd obowiązany był także uwzględnić brzmienie art. 11 Karty. Analiza regulacji przyjętej w art. 6c ustawy w zw. z art. 4 ustawy nowelizującej daje podstawę do stwierdzenia, że nie realizuje ona dyspozycji przepisu art. 11 Karty, co stanowi przesłankę do bezpośredniego zastosowania tego przepisu umowy międzynarodowej. Z powyższych względów, skargę Gminy uznać należało za dopuszczalną. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] dokonał zmiany nazwy ulicy [...], położonej na terenie Miasta [...], na całym jej przebiegu, na "[...]". Po rozpoznaniu skargi Miasta, Sąd Wojewódzki uchylił powyższe zarządzenie, jako naruszające prawo. Zarzuty skarżącego kasacyjnie organu nadzoru zasadniczo koncentrują się wokół wadliwej wykładni art. 6 ust. 1-3 ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 1 ust. 1 i 2 i art. 2 ustawy polegającej na błędnym uznaniu przez Sąd Wojewódzki, że nazwa ulicy "[...]" nie symbolizuje komunizmu. Odnosząc się do kwestii, czy opinia IPN jest wiążąca dla organu nadzoru, NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru. Dokonując wykładni przepisów ustawy dekomunizacyjnej w tym zakresie należy odwołać się do Konstytucji, w której w art. 171 stanowi się, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności oraz że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Przydanie opinii IPN wiążącego charakteru w procedurze nadzorczej pozostaje w sprzeczności z postanowieniami ustawy zasadniczej określającymi ustrojową funkcję nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Taki swoisty dualizm organów nadzoru skutkowałby wadliwością samego rozstrzygnięcia nadzorczego – formalnie wydanego przez wojewodę, ale materialnie przez IPN. W ten sposób doszłoby zresztą do nielegalnej subdelegacji kompetencji nadzorczych i w konsekwencji doprowadziłoby do niedopuszczalnej prawnoustrojowo sytuacji, że to IPN jest organem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Na gruncie przepisów ustawy dekomunizacyjnej postępowanie nadzorcze uruchamiane jest przez wojewodę, który w następstwie analizy treści przekazanej mu uchwały dochodzi do wniosku, że mogą być naruszone postanowienia tej ustawy. W celu potwierdzenia tego faktu zwraca się do wskazanego w art. 2 ust. 1 tej ustawy organu – IPN o przedstawienie opinii potwierdzającej jego wątpliwości lub też je negujące. Następstwem tych działań jest wydanie przez organ nadzoru stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego, przy czym podkreślić należy, że jest to rozstrzygnięcie organu nadzoru, a nie organu sporządzającego opinię (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18, dostępny [w:] CBOSA). Konsekwencją stwierdzenia, że opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru jest to, że to organ nadzoru jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę. Ustawodawca w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej stanowi, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z jej art. 1. Z kolei ten przepis stanowi, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (art. 1 ust. 1) oraz, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2; art. 1 ust. 3 nie ma w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia). Natomiast podstawą wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego jest, jak wynika z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, stwierdzenie, że organ jednostki samorządu terytorialnego, albo organ związku jednostek samorządu terytorialnego lub związku metropolitalnego nie wykonał w ustawowym terminie obowiązku polegającego na zmianie obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy nazwy budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej upamiętniającej osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagującą taki ustrój w inny sposób. Z powyższego wynika, że IPN w swojej opinii powinien zająć stanowisko, co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy nazwa jednostki organizacyjnej, jednostki pomocniczej gminy, budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się do osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z ustawowego kształtu opinii, w szczególności z tego, że powinna się ona odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego oraz z tego, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy o z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 2032 z późn. zm.) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Organ nadzoru jest zobowiązany opinię IPN ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Uzasadnienie jest konieczne z tego powodu, że IPN ma potwierdzić, czy obowiązująca nazwa jest niezgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowaniu komunizmu. Z kolei w powołanym przepisie stanowi się, po pierwsze, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować; po drugie, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. W przepisie tym dwukrotnie używa się nieostrego określenia "symbolizuje". Pierwszy raz w odniesieniu do nazw upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny. Drugi raz w odniesieniu do nazw odwołujących się do osób, organizacji, wydarzeń i dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Użycie przez ustawodawcę nieostrego określenia "symbolizuje" wymaga wyjaśnienia, w uzasadnieniu opinii, dlaczego zdaniem wydającego opinię określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny albo, dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Mając na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, którą jest przede wszystkim bardziej elastyczna regulacja pozbawiona kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych faktów historycznych, jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu większego marginesu uznania, co jednakże powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 ustawy dekomunizacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 2414/18, dostępny [w:] CBOSA). Odwołując się do ratio legis ustawy dekomunizacyjnej trzeba przyjąć, że nazwa danej ulicy symbolizuje komunizm, jeżeli jej oznaczenie jest w jakikolwiek sposób kojarzone z tą ideologią, czy ustrojem totalitarnym, przy czym jest na tyle wyodrębnione, że samodzielne jej używanie pozwala na identyfikację z ideologią, czy ustrojem totalitarnym. W rezultacie o propagowaniu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy powinno się mówić wyłącznie wówczas, gdy w odniesieniu do konkretnego "symbolu" można wymownie stwierdzić, że stanowi "stygmat" danej ideologii, systemu politycznego, czy ustroju. O przypadkach naruszenia art. 1 ustawy dekomunizacyjnej można zatem mówić wyłącznie wtedy, gdy konkretni patroni ulic kojarzą się z komunizmem, albo z innym ustrojem totalitarnym – są jego symbolami, bądź ideologię komunizmu propagują (por. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. II OSK 254/18; z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 786/18; z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 1826/18; z 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2871/18; z 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 1821/18 - dostępne [w:] CBOSA). Zauważyć w tym miejscu należy, że o ile przepisy ustawy dekomunizacyjnej nie wskazują w oparciu, o jakie źródła (opinie, publikacje) i przez kogo wytworzone – organ jednostki samorządu terytorialnego powinien ocenić, czy konkretna nazwa ulicy kwalifikuje się do zmiany w trybie art. 6 ust. 1 ustawy, to w odniesieniu do organu nadzoru wyraźnie uregulowano w art. 6 ust. 3 ustawy, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z przepisem art. 1. Ustanowienie w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej obligatoryjności opinii IPN wynika w sposób oczywisty z potrzeby uzyskania przez organ nadzoru informacji i wiadomości z zakresu historii i doktryn politycznych, niezbędnych do ustalenia okoliczności istotnych dla stwierdzenia ewentualnego obowiązku zmiany nazwy ulicy (drogi, placu) w drodze zarządzenia zastępczego. Jednakże każda opinia, zwłaszcza taka, która ma zawierać wiadomości specjalne, które mogą stać się podstawą do władczego rozstrzygnięcia, musi być sporządzona poprawnie. Powinna ona być metodologicznie poprawna, zawierać wykaz źródeł, w oparciu, o które dane fakty lub wydarzenia zostały ustalone, zawierać wyjaśnienie opisanych faktów lub wydarzeń oraz przekonywujące uzasadnienie. Taka opinia winna być także weryfikowalna, a więc umożliwić prześledzenia toku wywodu (myśli) w niej zawartego. Tym samym opinia IPN wskazująca, że dana osoba stanowi symbol komunizmu lub propagowała komunizm, musi przede wszystkim zawierać analizę faktów lub wydarzeń, z których wynika owo symbolizowanie lub propagowanie. W przedmiotowej sprawie opinia IPN wskazująca, że ze względu szczególne uwarunkowania prawno-polityczne jej powstania, jak i system dowodzenia, [...] symbolizuje komunizm, jest wewnętrznie sprzeczna. Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że w zarządzeniu zastępczym Wojewoda powołał wybiórczo fragmenty opinii. Pominął część, która ma relewantne znaczenie dla sprawy, wskazującą, że: "[...] opinia odnosi się tylko i wyłącznie do nazwy samej formacji wojskowej i w żaden sposób nie przekłada się na zbiorczą negatywną ocenę służących w tej formacji żołnierzy - obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, którzy walczyli przeciwko Niemcom dla odzyskania przez Polskę pełnej suwerenności. Niezależnie bowiem od sposobu wykorzystania ich krwi i żołnierskiego trudu przez czynniki polityczne, którym podporządkowana była [...], większość z nich - podobnie jak dominująca część polskiego społeczeństwa - zachowywała wówczas nadzieję na odbudowę po wojnie niepodległej Polski. Ewentualne ich uhonorowanie poprzez nadanie w miejsce wskazanej ulicy nazwy Żołnierzy [...] pozostaje w kompetencjach wojewody". Opinia w sposób ambiwalentny charakteryzuje genezę [...]. Nie daje jednoznacznej odpowiedzi pod kątem identyfikacji, czy [...] można uznać za "symbolu komunizmu". Z jednej strony z opinii wynika, że [...] była dowodzona przez personalnie wskazanych sowieckich generałów. Z drugiej zaś zamieszczono w niej sugestię nadania ulicy [...] nazwy [...]. Z powyższego wynika, że "Żołnierze [...]", jako patroni ulicy, nie stanowią symbolu komunizmu. Zasadna jest zatem konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że organ nadzoru nie ustosunkował, w ramach oceny dowodowej, do całej treści opinii. Zasadnie ocenił Sąd, że stopień generalski jest stopniem wojskowym, a generał jest żołnierzem. Nadanie nazwy "Żołnierzy [...]" oznaczałoby upamiętnienie wszystkich żołnierzy tej Armii zatem również sowieckich generałów nią dowodzących. Trzeba natomiast zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, że sama świadomość społeczeństwa (brak negatywnych konotacji, jednoznacznych skojarzeń), z założenia nie jest adekwatnym dowodem, pozwalającym na stwierdzenie, że dana nazwa nie symbolizuje komunizmu w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. O niezgodności danej nazwy z art. 1 ustawy nie może decydować społeczny odbiór mieszkańców, gdyż jest to kryterium niemierzalne. Zasadnie argumentuje Wojewoda [...], że świadomość społeczna (historyczna) nie jest jednakowa. Niejasne jest, przez kogo, jaką metodą ta świadomość historyczna miałaby być mierzalna, i w jakim wymiarze wystarczyłoby to do uznania, że konkretna nazwa stanowi symbol komunizmu. Jednakże te rozważania Sądu nie miały wpływu na wynik sprawy. Na gruncie poczynionych uwag i analiz nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 oraz art. 134 w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 tej ustawy. Podkreślić przy tym należy, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zawarty w art. 133 § 1 P.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza bowiem, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2004/09, LEX nr 953001). Podstawą orzekania przez ten sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Niewątpliwie w postępowaniu prowadzącym do wydania zarządzenia zastępczego organ nadzoru ma obowiązek dochować standardów rzetelnej procedury, a więc takiej, która gwarantuje wszechstronne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby nie zostały przekroczone granice dowolności, organ nadzoru powinien obiektywnie ocenić zebrany materiał dowodowy. Wymóg działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania obywateli do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć w sposób pozwalający na ich merytoryczną weryfikację przez sąd. To organ powinien zebrać materiał dowodowy i dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy tak, aby podjęte rozstrzygnięcie nie nosiło cech arbitralności. Sąd zaś kontrolując zaskarżony akt nadzoru nie dokonuje własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia rzetelność i wszechstronność czynności dowodowych organu administracji publicznej oraz zgodność podjętego rozstrzygnięcia z prawem materialnym. W tej sprawie Sąd dokonał właściwej oceny, na podstawie materiału aktowego, przedmiotowego zarządzenia zastępczego. W sposób logiczny i przekonujący wyjaśnił, dlaczego uznał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie jest zgodne z prawem. W świetle poczynionych uwag nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi Wojewódzkiemu powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego zgodnie z wymogami powyższego przepisu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem to, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., skarga kasacyjna podlega oddaleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego przed Sądem pierwszej instancji. W tej sprawie od Wojewody [...] zasądzono na rzecz Miasta [...] kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta stanowi wynagrodzenie pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).