II SA/Go 508/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2018 r. nr XLII/318/2018 w sprawie pozostawienia bez rozpoznania skargi na działalność Burmistrza stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 1. Dnia 28 marca 2018 r. Rada Miejska, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 994, dalej u.s.g.), art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 roku w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. z 2002 r., Nr 5, poz. 46) podjęła uchwałę nr XLII/318/2018 w sprawie pozostawienia bez rozpoznania skargi na działalność Burmistrza. Zgodnie z § 1 ust. 1 tej uchwały Rada Miejska postanowiła pozostawić bez rozpoznania skargę A.O. na działalność Burmistrza dotyczącą bezczynności w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na kierowaną korespondencję. Pozostawienie skargi bez rozpoznania nastąpiło z powodu braku w skardze adresu skarżącej, zgodnie z § 8 ust. 1 wskazanego rozporządzenia z dnia 8 stycznia 2002 r. (§ 1 ust. 2 uchwały). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w dniu 28 lutego 2018r. do Urzędu Miejskiego (za pośrednictwem Wojewody) wpłynęła skarga na działalność Burmistrza w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na kierowaną korespondencję. W ocenie Rady skarga z uwagi na brak adresu wnoszącego skargę nie spełniała warunku formalnego określonego w § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Zdaniem Rady adres poczty elektronicznej skargi wniesionej w trybie szczególnym - elektronicznym, nie jest adresem wymaganym wskazanym przepisem rozporządzenia. Z tego też względu skargę pozostawiono bez rozpoznania. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 3 kwietnia 2018 r. 2. W skardze wniesionej w trybie art 93 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały zarzucając jej naruszenie § 5 i 8 rozporządzenia z dnia 8 stycznia 2002 r. w zw. z art. 237 § 3 k.p.a. Zdaniem organu nadzoru skargi i wnioski składane w trybie działu VII k.p.a. mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu (§ 5 rozporządzenia). Natomiast w myśl § 8 ust 1 rozporządzenia, skargi i wnioski niezawierające imienia i nazwiska (nazwy) oraz adresu wnoszącego pozostawia się bez rozpoznania. Organ zauważył że postępowanie skargowe posiada pewne cechy uproszczonego postępowania administracyjnego i niewątpliwie ma charakter zindywidualizowany. Uproszczenie polega na braku stron oraz mniej sformalizowanym toku postępowania (brak jest tu toku instancji i środków zaskarżenia), a także na zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami W sprawie skarga została złożona za pomocą poczty elektronicznej. Wnosząca podała swoje imię, nazwisko oraz kod pocztowy wraz z miejscowością. Nie zamieszczono w piśmie natomiast adresu korespondencyjnego. Jednakże w ocenie skarżącego fakt ten nie powinien przesądzać o pozostawieniu skargi bez rozpoznania. Zdaniem wojewody w zakresie pojęcia "adres" mieści się bowiem również adres elektroniczny. Ratio legis wprowadzenia wymogu w zakresie podania w skardze adresu wnoszącego podanie jest to, aby organ po rozpatrzeniu pisma mógł zadośćuczynić obowiązkowi zawiadomienia o sposobie jego załatwienia wskazanego w art. 237 § 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska nie zadośćuczyniła temu obowiązkowi. Na rozprawie pełnomocnik Wojewody sprostował w części podstawę prawną skargi wskazując zamiast art. 3 § 2 pkt 6 – art. 3 § 3 p.p.s.a. 3. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o odrzucenie skargi, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniono jej niedopuszczalnością, bowiem postępowanie w sprawie skarg i wniosków z działu VIII k.p.a nie podlega kontroli sądu administracyjnego, wobec czego sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem strony przeciwnej skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu samorządu terytorialnego podjętą w wyniku rozpatrywania skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a jest więc niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jak podkreślono jest to stanowisko jednolite i ugruntowane w orzecznictwie. Okoliczność, że skarga ta nie została wniesiona do Sądu przez osobę, która wszczęła postępowanie skargowe przed Radą Miejską w trybie art. 227 k.p.a., lecz przez Wojewodę powołującego w procesowej podstawie prawnej swego działania przepis art. 93 ust. 1 u.s.g, w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., nie ma w tym aspekcie znaczenia prawnego, tj. nie stanowi przesłanki procesowej pozwalającej podmiotowo rozszerzyć ustawowy zakres właściwości rzeczowej sądu oraz wyłączyć procesowy skutek prawny w postaci odrzucenia skargi. Żaden przepis prawny nie uzależnia bowiem kwestii kognicji sądu administracyjnego od rodzaju podmiotu wnoszącego skargę do tego sądu, w szczególności nie jest takim przepisem przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Wprawdzie daje on wojewodzie ogólne prawo zaskarżania uchwały lub zarządzenia organu gminy, jednak prawo to może być w postępowaniu sądowoadministracyjnym skuteczne merytorycznie tylko wówczas, gdy mieści się ono w ramach kognicji sądu, tj, w przedmiocie określonym przepisami p.p.s.a. - w tym wypadku przez art. 3 § 2 p.p.s.a. W kwestii merytorycznej dotyczącej wniosku o oddalenie skargi wskazano, że przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia ustanawia automatyczny, obligatoryjny skutek braku adresu wnoszącego skargę, w postaci pozostawienia skargi bez rozpoznania. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Powołany przepis (ani pozostałe przepisy rozporządzenia) nie definiują pojęcia adresu. Powołany przepis nie używa również określenia adres elektroniczny w przeciwieństwie do art. 41 § 1 k.p.a. Również przepisy k.p.a., w skład którego wchodzi dział VIII dotyczący skarg i wniosków, nie zawierają definicji legalnej adresu. Nie oznacza to jednak, że pojęcie to, jak i pojęcie adresu elektronicznego, nie znajdują odniesienia w prawie. Takim odniesieniem do adresu, mającym charakter opisowego określenia pojęcia adresu osoby fizycznej, jest art. 42 § 1 k.p.a. regulujący zasady doręczeń. W świetle tego przepisu jest to mieszkanie lub miejsce pracy. Takie jest zasadnicze pojęcie adresu, które ma zastosowanie w sprawach administracyjnych, w tym również w sprawach skargowych, a zatem i w sprawie skargi pozostawionej bez rozpoznania przez Radę Miejską. Skarżący pominął również okoliczność, że zgodnie z treścią art. 391 § 1 k.p.a. doręczenie pism za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną jest dopuszczalne tylko w wypadku spełnienia jednego z warunków wymienionych w tym przepisie k.p.a. W rozpoznawanej sprawie żaden z tych warunków nie został spełniony. Ponadto pominięcie w § 8 ust. 1 rozporządzenia pojęcia adresu elektronicznego stanowi wystarczającą przesłankę dla tezy, że zamiarem racjonalnego ustawodawcy nie było przyjęcie formy (i procedury) adresu elektronicznego w stanach faktycznych objętych dyspozycją przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia. Tej tezy nie zmienia okoliczność, że w dacie wejścia w życie rozporządzenia (6 luty 2002 r.) przepis art. 391 k.p.a. jeszcze nie istniał (obowiązuje od 21 listopada 2005 r.), jako że racjonalny ustawodawca miał możliwość nowelizacji § 8 ust. 1 rozporządzenia - czego jednak nie uczynił. Istotna jest także okoliczność, przemawiająca przeciw argumentacji Wojewody, że w sytuacji gdy skarga w trybie przepisów działu VIII k.p.a. zostaje wniesiona zgodnie z § 5 rozporządzenia za pomocą poczty elektronicznej, adres elektroniczny jest przecież organowi znany. Zbędny byłby w takiej sytuacji zapis § 8 ust. 1 w obowiązującym brzmieniu, tj. bez uwzględnienia tej okoliczności. Skoro jednak zapis ten istnieje, to logiczny jest wniosek, że adresu elektronicznego widniejącego w poczcie osoby wnoszącej skargę ustawodawca nie uznał za adres wymagany przepisem § 8 ust. 1 rozporządzenia z konsekwencją pozostawienia skargi bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Pierwszą kwestią jest dopuszczalność skargi. Podstawa prawna zaskarżonej uchwały wskazuje, że została ona podjęta w oparciu o przepisy działu VIII Kpa (art. 227 – 240), regulującego tryb postępowania prowadzonego ze skargi powszechnej oraz przepis wykonawczy (§ 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 stycznia 2002 r.) wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w tym dziale (art. 226 k.p.a.). Rzeczywiście w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie panuje ugruntowany pogląd, iż uregulowany w dziale VIII k.p.a. tryb "ogólnoskargowy" jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi lub pozostawieniem skargi bez rozpoznania. Na zawiadomienia te wnoszącemu skargę nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają jednakże również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zatem konstatacja, że zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez radę gminy w trybie przepisów k.p.a. regulujących tryb skargowy, powinno skutkować odrzuceniem skargi nie stanowi przeszkody jeśli kompetencja sądu administracyjnego wynika z przepisów szczególnych. Taka regulację stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (termin 30 dni) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W odniesieniu do spraw rozpatrywanych w trybie skargowym wskazać należy, że wniesienie przez wojewodę skargi do sądu traktuje się jako wykonywanie uprawnień nadzorczych, a nie kontrolę indywidualną. Możliwość zaskarżania uchwał przez organ nadzoru ma na celu kontrolę legalności bez względu na ich treść i przedmiot. Odmienna interpretacja art. 93 ustawy o samorządzie gminnym prowadziłaby do sytuacji, w których znaczna część zarządzeń, czy też uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą sądową, co byłoby sprzeczne z zasadą praworządności (por. orzeczenia NSA z 5 grudnia 2005 r., OSK 1221/05; 11 lutego 2005 r., OSK 1138/04, 10 października 2017 r. i powołane tam piśmiennictwo oraz wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 marca 2009 r., II SA/Go 844/08 oraz 29 czerwca 2016 r., II SA/Go 221/16; WSA w Łodzi z dnia 9 września 2014 r., II SA/Łd 710/14; WSA w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2011 r., I SA/Bd 199/11; dostępne w CBOSA). Z tych względów skarga była dopuszczalna. Argumenty podane w odpowiedzi na skargę są interesujące ale ich uwzględnienie prowadziłoby do zakwestionowania całej linii orzeczniczej, która nadal jest aktualna (por. P. Przybysz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, SIP LEX 2018, teza 3 do art. 238). Orzeczenia przytaczane przez stronę przeciwną nie dotyczą skarg organu nadzoru, lecz skarg indywidualnych, których niedopuszczalność opiera się na innej podstawie prawnej. 5. Jeśli chodzi o kwestie merytoryczne sąd zgadza się z argumentacją Wojewody. Po pierwsze tryb skargowy ma bezpośrednie umocowanie konstytucyjne (art. 63 Konstytucji). Po drugie prawo składania skarg i wniosków przysługuje każdemu, zatem podmiot korzystający z tego prawa nie musi wykazywać posiadania interesu prawnego w sprawie i spełniać szczególnych warunków. Ustawa nie reguluje w sposób szczególny formalizmu postępowania skargowego. Trafnie Wojewoda, powołując się na poglądy doktryny podkreśla, że postępowanie skargowe wypełnia tylko cechy uproszczonego postępowania administracyjnego. Na jego administracyjny charakter wskazują jednak umieszczenie w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i status stron postępowania i przedmiot skargi. Uproszczenie polega natomiast na braku stron oraz mniej sformalizowanym toku postępowania (brak jest tu toku instancji i środków zaskarżenia), a także na zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Komentarz, Warszawa 2016, s. 849; por. również postanowienie NSA z 17 lutego 2011 r., I OSK 196/11, CBOSA). Wydane na podstawie art. 226 k.p.a. rozporządzenie wykonawcze rzeczywiście zawiera w § 8 ust. 1 postanowienie, że skargi i wnioski niezawierające imienia i nazwiska (nazwy) oraz adresu wnoszącego pozostawia się bez rozpoznania. Przy konfrontacji tego zapisu z przepisem § 5 powstaje wątpliwość, o jakim adresie jest mowa w przypadku wnoszenia skargi drogą teleinformatyczną. Zdaniem sądu w takim przypadku kontekst systemowy i funkcjonalny tego przepisu, oparty o prawa konstytucyjne decyduje o tym, że pojęcie adresu powinno być pragmatyzowane do rodzaju środka (medium), za pomocą którego skarga jest wnoszona. Porównując treść § 8 ust. 1 i 2 dostrzec można, że w przepisie tym zmieniono konwencje stosowane we wszystkich klasycznych ustawach procesowych (w tym k.p.a.), dopuszczając treściową konwalidację skargi (ust. 2), nie przewidując zaś wzywania do usunięcia braków formalnych (ust 1). Ratio legis takiego rozwiązania ukrywa się zapewne w tym, by skargi były indywidualizowane i by zawierały dane dostatecznie identyfikujące skarżącego po to, by można na nie było w ogóle odpowiedzieć lub choćby wezwać skarżącego do poprawienia skargi. Mając to na względzie należy uznać, że pod pojęciem adresu należy rozumieć konkretne miejsce, gdzie zawiadomienie może być przesłane w sposób tradycyjny (pisemny) lub teleinformatyczny, tak by mogło dotrzeć do adresata. W sprawie taka możliwość istniała, przy czym przy mając na względzie uproszczenie postępowania skargowego niekonieczne było dokonywanie doręczenia w trybie przepisów k.p.a. Jeśli nawet organ chciałby mieć niewątpliwy dowód doręczenia zawiadomienia o załatwieniu skargi to dysponując adresem elektronicznym tą drogą mógł zwrócić się podanie adresu korespondencyjnego dla tradycyjnej poczty pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpoznania. Takie rozwiązanie wydaje się najbardziej racjonalne i zgodne z funkcjami i celami postępowania skargowego. Odnosząc się do podnoszonego w odpowiedzi na skargę zarzutu odwołującego się do konstruktu "racjonalnego prawodawcy", sąd pragnie zauważyć, że koncepcja ta, powstała w polskiej teorii prawa w latach 60 XX wieku doczekała się reinterpretacji. Jednak od początku istnienia tej koncepcji pojęcie racjonalności stanowiło idealizację, która wyznaczała wzorzec prawodawcy instytucjonalnego, przyjmowany w danej kulturze i odtwarzany w procesie interpretacji, nie zaś prawodawcę faktycznego (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2017, s. 269-270). Wobec powszechnie znanych zjawisk - inflacji prawa pisanego i kryzysu legislacji w coraz większym stopniu wzorce te wyznacza praktyka, w największym - doktryna i orzecznictwo odwołując się niejednokrotnie do argumentów pozatekstowych. W sytuacji, w której jasne jest kto wniósł skargę i z jakiego adresu elektronicznego, wymóg podania adresu tradycyjnego (bez choćby szansy konwalidacji tego braku) razi nadmiernym formalizmem w konsekwencji prowadząc do istotnego ograniczenia prawa obywatelskiego wyrażonego w art. 63 Konstytucji w zw. z art. 237 i n. k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.