I SA/Wa 376/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dzielnicy Ż. [...] z dnia 20 listopada 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M. B. (dalej: skarżący) od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] oraz nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. Ś. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. M. - utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożył M. B., reprezentowany przez radcę prawnego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. M. B. wystąpił o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. Ś. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] oraz nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. Ś. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...]o łącznej pow. [...]m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] m. [...]W. odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości gruntowych. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż z decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...]wynika, że przeddekretowym właścicielem przedmiotowej nieruchomości był R. P., który w ustawowym terminie złożył wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Organ wskazał ponadto, że spadek po R. P. nabyła żona A.P. oraz córka A. P. po ½ części spadku każda z nich, a spadek po A. P. nabyła w całości córka A. P. Natomiast decyzją z dnia [...] października 2003 r. Prezydent [...] orzekł o ustanowieniu na rzecz A. P. prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...] w obrębie [...], położonego w W. przy ul. Ś. [...]. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] marca 2015 r., Rep. [...], A. P. sprzedała M. B. wszystkie przysługujące jej prawa i roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. Ś. [...], w części odnoszącej się do działek nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...] Następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Prezydent [...] zmienił, na podstawie art. 155 kpa, pkt I i III decyzji nr [...] i ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz M. B. w całości. W wykonaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., przedstawiciele [...] W. i M.B. zawarli w dniu [...] września 2015 r., Rep. [...], umowę o oddanie na rzecz M. B. gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży mu budynku, znajdującego się na tym gruncie. Powołując się na powyższe okoliczności i treść przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ( Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm.) organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawową kwestią dla oceny istnienia uprawnienia do zwolnienia wnioskodawcy z opłaty za przekształcenie jest ustalenie charakteru następstwa prawnego wnioskodawcy po poprzednim właścicielu nieruchomości. Organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego i wskazał, że w świetle celowościowej wykładni przepisów regulujących instytucję przekształcenia nieodpłatnego bez znaczenia pozostaje czy wnioskodawca nabył pod tytułem szczególnym od poprzednika prawnego istniejące już prawo użytkowania wieczystego, czy też roszczenia o jego ustanowienie. Jednocześnie wskazał, że uprawnienie to, jako uwarunkowane posiadaniem osobistego przymiotu osoby wywłaszczonej może zostać przeniesione na następców prawnych wyłącznie pod tytułem ogólnym (w drodze spadkobrania). W związku z powyższym, w ocenie organu, uprawnienie do przekształcenia nieodpłatnego nie występuje z samego tylko faktu ustanowienia na rzecz wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego, mimo że roszczenia o jego ustanowienie były uprzednio przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Uprawnienie do przekształcenia nieodpłatnego związane jest bowiem z posiadaniem przez wnioskodawcę przymiotu osoby wywłaszczonej, a więc pozbawionej prawa własności na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i stanowi formę rekompensaty za pozbawienie prawa własności i zastąpienie go słabszym prawem użytkowania wieczystego. Prawo to ma charakter osobisty i może być przeniesione na następców prawnych wyłącznie w drodze sukcesji pod tytułem ogólnym. Przymiot taki zachowuje zatem były właściciel, któremu - na mocy art. 1 dekretu - odjęte zostało prawo własności, lub jego spadkobiercy. Organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie jest byłym właścicielem nieruchomości, któremu prawo to odjęte zostało na podstawie art. 1 dekretu. Nie posiada więc przymiotu osoby wywłaszczonej jako pozbawionej prawa własności w warunkach przymusu, a wynikające z tego tytułu prawa o charakterze osobistym nie zostały przeniesione w drodze spadkobrania, bowiem zostały nabyte umową sprzedaży Rep. [...] z dnia [...] marca 2015 r. Zatem, uprawnienie do przekształcenia nieodpłatnego, które nierozerwalnie związane jest z posiadaniem osobistego przymiotu osoby wywłaszczonej wygasło z dniem zawarcia tej umowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. B. podnosząc, iż w jego sytuacji odmowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie znajduje podstaw ustawowych, a organ nie wziął pod uwagę okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...][...], nr [...], z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości. To ograniczenie odnieść należy również do następców prawnych takich osób. Oznacza to, że nie każde następstwo prawne będzie uprawniało do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Takim uprawnionym następcą prawnym w rozumieniu art. 5 ustawy będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 k.c.). Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej. Umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przenosi wyłącznie na nabywcę prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej". A skoro tak, to, w ocenie organu, nie istnieją żadne racjonalne przyczyny, aby traktować takiego nabywcę w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych użytkowników wieczystych. Organ wskazał, iż pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008r., sygn. I OSK 1687/07 opubl. OSP 2009/9/99; wyrok NSA z z dnia 27 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1752/07, Lex nr 526558, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2007r., sygn. akt I SA/Wa 651/07, Lex nr 355059). Organ odwoławczy powołując się na okoliczności stanu faktycznego w sprawie podniósł, iż skarżący nie nabył użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 dekretu ani też nie uzyskał go jako rekompensatę za wywłaszczone lub przejęte przez Skarb Państwa nieruchomości. Powyższe uprawnienie nabył bowiem w drodze sprzedaży. Wskazał, iż w doktrynie osoby wskazane w art. 5 pkt 1 ustawy są przez ustawodawcę traktowane w sposób szczególny. Zostały one bowiem pozbawione prawa własności w drodze wywłaszczenia bądź umowy zawartej jednak pod groźbą wywłaszczenia. Celem przyznania prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było wyrównanie szkody wynikłej z przymusowego pozbawienia prawa własności w zamian za użytkowanie wieczyste. Celu tego nie sposób realizować wobec osoby, która w drodze czynności cywilnoprawnej nabyła prawo użytkowania wieczystego (R. Skwarło: Komentarz do art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Lex/el 2007, teza 6). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożył M.B. zarzucając jej naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 76 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przyjęcie - wbrew treści dokumentów urzędowych - że skarżący nie nabył prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy; - art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. 2005 nr 175 poz. 1459 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że osobie fizycznej, która nabyła na podstawie umowy sprzedaży prawa i roszczenia o ustanowienie na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego prawa użytkowania wieczystego do gruntu, a następnie na jej rzecz użytkowanie to zostało ustanowione, nie służy uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia tego prawa w prawo własności; - art. 234 Kodeksu cywilnego i art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741 ze zm.) poprzez brak zastosowania i przyjęcie, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następuje w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy do powstania oraz ustanowienia tego prawa niezbędne jest zawarcie przez właściciela gruntu i użytkownika wieczystego umowy w formie aktu notarialnego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że stanowisko organu odwoławczego jest całkowicie sprzeczne z dokumentami urzędowymi znajdującymi się w aktach sprawy i przywołanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Dokumenty te potwierdzają, w ocenie skarżącego, iż nabycie przez niego prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w sposób pierwotny - poprzez czynność prawną dokonaną bezpośrednio z [...] W. Prawo takie nie było wcześniej ustanowione i nie istniało. Skarżący nie jest zatem następcą prawnym poprzedniego użytkownika wieczystego (którego nie było), lecz pierwszym użytkownikiem wieczystym przedmiotowych nieruchomości. Zatem jego sytuacja jest odmienna niż nabycie syngularne, gdyż jest on pierwotnym nabywcą prawa użytkowania wieczystego, na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z M. W. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] W. z dnia [...] listopada 2015 r. o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanych w tej decyzji nieruchomości. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowią przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 83, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 29 lipca 2005 r.". Stosownie do art. 5 pkt 1 powołanej ustawy, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, lub ich następców prawnych. Zaś art. 1 ust. 1a pkt 2 stanowi, iż z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu [...] października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 4 ww. ustawy, przepisy art. 1 ust. 1a pkt 2 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały po dniu [...] października 2005 r. Z powyższego wynika, iż do kręgu osób, którym przysługuje uprawnienie do nieopłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należą, między innymi, osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przy tym, powyższe uprawnienie przysługuje takim osobom również wówczas jeżeli prawo użytkowania wieczystego w powołanym trybie uzyskały po dniu [...] października 2005 r. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, iż jak wynika z jej akt, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2003 r. Prezydent m. [...]W. orzekł, na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o ustanowieniu na rzecz A. P. prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. 455 m2, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...] w obrębie [...], położonego w W. przy ul. Ś. [...] Następnie aktem notarialnym z [...] marca 2015 r., Rep. [...], skarżący nabył od A. P. wszystkie przysługujące jej prawa i roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. Ś. [...], w części odnoszącej się do działek nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...] Z kolei decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Prezydent m. [...]W. zmienił, w trybie art. 155 kpa, pkt I i III własnej decyzji nr [...] z [...] października 2003 r. i ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz M. B. w całości. Zaś w dniu [...] września 2015 r. Miasto [...] W. zawarło, w formie aktu notarialnego, umowę z M. B. o oddanie mu gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynku. Jak wynika z § 7 tego aktu, w wykonaniu postanowień prawomocnej i ostatecznej decyzji Prezydenta m. [...] W. z [...] października 2003 r., zmienionej decyzją z [...] maja 2015 r., przedstawiciele Miasta [...] W., na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. oddali w użytkowanie wieczyste grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...] na okres 99 lat, to jest do [...] września 2114 r. Ponadto, w § 8 tego aktu Miasto ustaliło czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zgodnie z uchwałą [...] Rady Miasta [...] W. z dnia [...] listopada 2007 r. w kwocie 1 zł za metr kwadratowy gruntu. Z powołanych wyżej okoliczności stanu faktycznego wynika, iż skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego działek nr [...],[...] i [...] na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., to jest w sposób, o jakim mowa w art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. Spełnił on zatem wymóg ustawy z 29 lipca 2005 r. umożliwiający nabycie uprawnienia do nieodpłatnego przekształcenia uzyskanego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podkreślić przy tym trzeba, iż wbrew stanowisku organów, ustawa nie uzależnia uzyskania tego uprawnienia od posiadania przymiotu osoby wywłaszczonej, a więc pozbawionej prawa własności na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. Jak wskazano powyżej, uzyskanie tego uprawnienia jest uzależnione od uzyskania prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ww. dekretu. Przesłanka ta zaś została w rozpoznawanej sprawie spełniona. Nie zasługuje również na aprobatę argumentacja organów, iż skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości w drodze sprzedaży tego prawa. Stanowisku temu przeczą zebrane w aktach sprawy dokumenty, z których wynika, iż skarżący nabył wspomniane prawo użytkowania wieczystego na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. (§ 7 aktu notarialnego z [...] września 2015 r.). Wobec powyższego, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie mogły znaleźć zastosowania przywołane przez organy orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny dotyczące sytuacji, w których doszło do nabycia prawa użytkowania wieczystego w drodze sprzedaży tego prawa. W tej sytuacji, uznać należało, iż wydanie decyzji o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło z naruszeniem art. 5 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1a ww. ustawy z 29 lipca 2005 r. Wobec powyższego, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] W. z dnia [...] listopada 2015 r. jako wydanych z naruszeniem prawa. Rozpatrując sprawę ponownie organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2015 r., poz. 1804).