IV SA/Wa 845/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Rady Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia kierunków działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska postanawia: odrzucić skargę. W dniu 28 listopada 2017 r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia kierunków działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. Wojewoda [...] zawiadomił Radę Miasta P. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały. Wojewoda [...] w dniu 28 grudnia 2017 r. wydał, na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] stwierdzające nieważność wymienionej uchwały. Rada Miasta P. w piśmie z dnia 31 stycznia 2018 r., podpisanym przez Przewodniczącego Rady, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) stroną jest jedynie gmina, której organ podjął akt stanowiący przedmiot rozpoznania. Postępowanie nadzorcze w trybie art. 91 tej ustawy toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz organu jednostki samorządu terytorialnego podlegającego temu nadzorowi. Zaakcentować należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organ nadzoru wszczyna z urzędu, a ewentualne interwencje osób trzecich mogą być przez ten organ traktowane co najwyżej jako "sygnał w sprawie". Ocena, czy uchwała wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną tegoż organu, natomiast postępowanie w tego rodzaju sprawach może być prowadzone tylko z urzędu. Oznacza to, że osoby trzecie nie mogą być uczestnikami tego postępowania. Dotyczy ono oceny legalności działania organu gminy i wobec tego tylko ten organ może być jego stroną, natomiast osoby fizyczne i osoby prawne mogą kwestionować legalność uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym [zob. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 291/13 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz A. Matan, komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w LEX Omega]. Powyższe znajduje uzasadnienie także w regulacji art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Uregulowania zawarte w tym przepisie wyłączają zatem dopuszczalność wniesienia do sądu skargi na akt nadzorczy przez inne podmioty, niż wskazane w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji, tylko gmina (związek międzygminny) i organ nadzoru są stroną postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego na skutek skargi wniesionej na akt nadzoru, na podstawie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro stroną postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie organ jednostki samorządu terytorialnego, który wydał akt objęty tym postępowaniem, a legitymacja do wniesienia skargi na akt nadzorczy, zgodnie z art. 98 tej ustawy przysługuje gminie (a nie Radzie), to przyjąć należy, że za stronę postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być uznana Rada Miasta P., której legitymacja skargowa w takiej sprawie nie przysługuje. Wyjaśnić również należy, że przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje do postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 91 odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy zwrócić uwagę na szczególny charakter postępowania nadzorczego, które nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Uwzględnić także trzeba odmienny od decyzji administracyjnych charakter podejmowanych w wyniku tego postępowania rozstrzygnięć nadzorczych oraz specyfikę stosunków łączących organy nadzoru i organy gminy. Organ nadzorczy, badając uchwałę organu gminy, prowadzi postępowanie wyjaśniające. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie ma jednak charakteru merytorycznego i dlatego nie dadzą się tu zastosować przepisy o postępowaniu dowodowym z Kodeksu postępowania administracyjnego. Sfera faktów, która powinna być zbadana w takim postępowaniu ogranicza się do elementów dotyczących czasu, miejsca i sposobu podjęcia kwestionowanej uchwały, a sama treść uchwały ma znaczenie dla tego postępowania o tyle, o ile jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa jurysdykcyjnego (por. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PIP 1991, nr 10, s. 43-53). Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego powinno obejmować co najmniej przepis art. 61 § 4 kpa, z którego wynika obowiązek zawiadomienia gminy (a nie, jak w niniejszej sprawie, Rady) o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym gwarantującym gminie czynny udział w postępowaniu. Pozbawienie gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1707/04, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych i powołany tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2000 r., sygn. II SA/Ka 1013/98). Z przedstawionych względów Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.).