III SA/Wr 278/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Anetta Chołuj (sprawozdawca), Protokolant specjalista Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi "A" sp. z o.o. w L. (dalej: strona, skarżąca, spółka) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] kwietnia 2018 r. (nr [...]) stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy decyzją z [...] lutego 2018 r. (nr [...]), Starosta Z. ustalił obowiązek zwrotu przez stronę (reprezentowaną w trakcie postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika) do budżetu Powiatu Z. dotacji za lata 2014, 2015 i 2016 - jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem - w łącznej kwocie [...] zł tj.: za 2014 r. w kwocie [...] zł., za 2015 r. w kwocie [...] zł., za 2016 r. w kwocie [...] zł., wraz z odsetkami. W dniu [...] lutego 2018 r. decyzja ta została doręczona bezpośrednio stronie postępowania w oryginale. A ponadto, tego samego dnia, decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w kopii. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. strona skarżąca - reprezentowana przez pełnomocnika - wniosła odwołanie od ww. decyzji zarzucając jej naruszenie prawa procesowego poprzez nieprawidłowe doręczenie decyzji organu I instancji tj. doręczenie pełnomocnikowi decyzji w kserokopii, zamiast w oryginale. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał przepisy art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 127 i 129 oraz 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.), a następnie wskazał, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności po wniesieniu odwołania zobowiązany jest zbadać, czy jest ono dopuszczalne. W przypadku negatywnego ustalenia obowiązkiem organu jest natomiast wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Dalej organ podkreślił, że niedopuszczalność wniesienia odwołania może mieć charakter podmiotowy (środek zaskarżenia został wniesiony przez podmiot niemający legitymacji do dokonania tej czynności albo stronę niemającą zdolności do czynności prawnych) i przedmiotowy (brak przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenie możliwość zaskarżenia aktu administracyjnego organu pierwszej instancji). Następnie organ przywołał treść wyroku NSA z 23 marca 2012 r., sygn. akt I FSK 601/2011 i stwierdził, że strona postępowania ustanowiła pełnomocnika procesowego w osobie adwokata W. O. Dlatego też – jak podkreślił organ odwoławczy – organ I instancji zobowiązany był do doręczenia decyzji temu pełnomocnikowi, a nie bezpośrednio spółce. Tymczasem organ ten doręczył decyzję właśnie spółce, a pełnomocnikowi przesłał jedynie jej kserokopię. W ten sposób – zdaniem organu odwoławczego - nie doszło jeszcze do doręczenia decyzji. Wprawdzie pełnomocnik wskutek doręczenia decyzji spółce dowiedział się o fakcie wydania i treści decyzji, lecz o skutkach procesowych związanych z doręczeniem decyzji można by mówić tylko w przypadku, gdyby doszło do doręczenia decyzji właśnie jemu. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że skoro zatem organ I instancji posiadał wiedzę, że w sprawie został ustanowiony pełnomocnik i mimo to swojej decyzji mu nie doręczył, to tym samym brak jest w obrocie prawnym aktu podlegającego zaskarżeniu w formie odwołania, czyli decyzji z [...] lutego 2018 r. W konsekwencji powyższego organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania podnosząc, że fakt złożenia odwołania przez pełnomocnika w ustawowo określonym terminie pozostaje bez wpływu na ocenę sytuacji prawno-bytowej decyzji organu I instancji. Obowiązkiem tego organu było bowiem w takiej sytuacji doręczenie decyzji pełnomocnikowi, aby w ten sposób umożliwić mu ewentualne uruchomienie trybu odwoławczego. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wywiodła do WSA we Wrocławiu skargę na ww. postanowienie, zarzucając mu naruszenie: - art. 134 k.p.a. poprzez uznanie niedopuszczalności odwołania złożonego od decyzji Starosty Z. z dnia [...] lutego 2018 r., ze względu na brak istnienia w obrocie prawnym aktu podlegającego zaskarżeniu, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wprawdzie decyzja ta została doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi wyłącznie w kopii, jednakże poprzez fakt jej zaskarżenia zgodnie z pouczeniem należy uznać, że decyzja została konwalidowana, a w konsekwencji odwołanie powinno zostać uwzględnione, - art. 107 § 1pkt 8 k.p.a. w zw. z brakiem pod postanowieniem podpisów członków składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J., - art. 40 § 2, art. 8, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowite uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy, co w sposób oczywisty narusza zaufanie skarżącej do działania organów administracji publicznej i prowadzi do sytuacji procesowej sprowadzającej się w zasadzie do zamknięcia drogi skarżącej do merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji. Końcowo pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. Dodatkowo organ poinformował, że decyzja została już prawidłowo doręczona pełnomocnikowi skarżącego [...] maja 2018 r. i ten wniósł od niej odwołanie datowane na [...] maja 2018 r., które będzie przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Kontroli Sądu - na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302.; dalej p.p.s.a.) - podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. stwierdzające niedopuszczalność odwołania strony skarżącej od decyzji Starosty Z. z dnia [...] lutego 2018 r., ustalającej obowiązek zwrotu dotacji za lata 2014, 2015 i 2016 - jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego postanowienia nie budzi – zdaniem Sądu - żadnych wątpliwości. Skarżąca w toku postępowania przed organem I instancji reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika (okoliczność bezsporna), jednakże (pomimo tego) decyzja Starosty Z. z dnia [...] lutego 2018 r., została doręczona stronie skarżącej w oryginale, zaś jej pełnomocnikowi w kopii. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na fakt, że doręczenie oryginału decyzji stronie skarżącej zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi nie jest skuteczne, bowiem decyzja nie weszła do obrotu prawnego, zatem wniesione przez pełnomocnika odwołanie jest niedopuszczalne. Zdaniem zaś strony skarżącej organ II instancji doprowadził w ten sposób do sytuacji procesowej sprowadzającej się do zamknięcia stronie drogi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wprawdzie bowiem decyzja Starosty Z. z dnia [...] lutego 2018 r., została doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi wyłącznie w kopii, jednakże poprzez fakt jej zaskarżenia zgodnie z pouczeniem uznać należy, że została ona konwalidowana, w konsekwencji czego odwołanie (jako skutecznie wniesione) winno zostać przekazane do merytorycznego rozpoznania i uwzględnione. Mając powyższe na uwadze kluczowym zagadnieniem w sprawie była zatem – zdaniem Sadu – dopuszczalność merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji doręczonej stronie skarżącej z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie jej oryginału decyzji organu I instancji, zamiast reprezentującemu ją pełnomocnikowi. Zgodnie bowiem z tym przepisem jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Natomiast od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134k.p.a.). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Sąd podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2013 r., II OSK 1844/11 (LEX nr 1358417) oraz z 21 listopada 2014 r., I OSK 1855/13(LEX nr 1590998), że doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z chwilą (datą) skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Zaniechanie doręczenia pisma pełnomocnikowi strony powoduje, że strona nie ma zapewnionego czynnego udziału w sprawie, co też w ocenie Sądu miało miejsce w niniejszej sprawie, skoro pełnomocnikowi skarżącej doręczono – jedynie kopię – decyzji Starosty Z. z dnia [...] lutego 2018 r. zamiast jej oryginału. Tym samym nie sposób uznać – za stroną skarżącą – że decyzja Starosty Z., która została doręczona w oryginalne jedynie samej stronie skarżącej, zamiast reprezentującemu ją pełnomocnikowi, została jej prawidłowo doręczona, a co więcej prawidłowo weszła do obrotu prawnego. Tymczasem "prawidłowe" wejście do obrotu prawnego decyzji stanowi bezwzględny warunek dopuszczalności złożonego od niej środka zaskarżenia, a w dalszej kolejności warunek przekazania sprawy do merytorycznego jej rozpoznania. Skoro zatem środek zaskarżenia należy uznać za niedopuszczalny m.in. właśnie w sytuacji wniesienia go do organu odwoławczego przed prawidłowym wejściem zaskarżonego aktu do obrotu prawnego (tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie), to słusznie SKO w J. uznało w zaskarżonym postanowieniu, że konsekwencją przyjęcia, że odwołanie od decyzji Starosty Z. z dnia [...] lutego 2018 r. zostało wniesione, zanim rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a., jest stwierdzenie jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 831/07 oraz z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14). Tym samym jako bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. Jako bezzasadny należy nadto ocenić zarzut skarżącej w zakresie rzekomego "uchylania się organu od merytorycznego rozpoznania sprawy". Po pierwsze organ może bowiem (co już zostało wcześniej podkreślone) rozpoznać odwołanie "merytorycznie", jedynie po wstępnym zbadaniu jego dopuszczalności. W przypadku zaś ustalenia zaistnienia przesłanek jego niedopuszczalności (czy to przedmiotowych czy podmiotowych) organ zobligowany jest wydać postanowienie stwierdzające jego niedopuszczalność. A tym samym nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie. Po wtóre konsekwencją tego postanowienia było (ponowne, acz już prawidłowe) doręczenie zaskarżonej decyzji Starosty Z. z dnia [...] lutego 2018 r., w oryginale pełnomocnikowi skarżącej. Skoro zatem (jak wynika to z treści odpowiedzi na skargę) doręczenie decyzji nastąpiło skutecznie w dniu [...] maja 2018 r., zaś strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wywiodła od niej skuteczne i dopuszczalne odwołanie, to sprawa ta zostanie - ponownie - aczkolwiek tym razem już właśnie merytorycznie - rozpoznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. Końcowo – za bezpodstawny – należy uznać wreszcie zarzut "braku podpisów członków składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.". Postanowienie to (jak wynika z akt administracyjnych sprawy) zostało bowiem własnoręcznie podpisane przez wszystkich członków orzekających w sprawie wyraźnie oznaczonych jako: Przewodniczący składu: D. D. oraz Członkowie: T. K. i S. O. I bez znaczenia w tym momencie pozostaje, że podpisy te są nieczytelne (nie zawierają pełnego, czytelnego imienia i nazwiska), skoro możliwa jest (ponad wszelką wątpliwość) ich identyfikacja, a tym samym identyfikacja składu orzekającego biorącego udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia (patrz. wyrok z dnia 11 kwietnia 2018 r. WSA w Gorzowie Wielkopolskim o sygn. akt. I SA/Go 48/18). Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.