II OSK 2294/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 654/15 w sprawie ze skargi T.W., A.Z., R.S. i M.M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. k. z siedzibą w W. solidarnie na rzecz T.W., A.Z., R.S. i i M.M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 654/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi T.W., A.Z., R.S. i M.M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwoty po 100 zł tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego oraz solidarnie kwotę 308 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wyrok ten został wydany w następującym, wskazanym przez Sąd pierwszej instancji, stanie sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Prezydenta [...] odmówił uchylenia, po wznowieniu postępowania, ostatecznej własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] zmieniającej ostateczną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zezwalającą na budowę inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących i układzie bliźniaczym wraz z infrastrukturą drogową i elementami zagospodarowania terenu na dz. nr ewid. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T.W. zaznaczając, że działa w imieniu mieszkańców osiedla "[...]". W związku z odwołaniem T.W. wskazującego, że działa w imieniu mieszkańców osiedla "[...]" powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda Mazowiecki, działając m.in. na podstawie art. 134 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania. W ocenie Wojewody, przedłożone na jego wezwanie pełnomocnictwo nie jest pełnomocnictwem zgodnym z art. 33 § 3 k.p.a., upoważniającym do występowania w imieniu mieszkańców osiedla "[...]" w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym. Zdaniem organu nie jest to pełnomocnictwo wyraźne, nie stanowi ono kogo dane osoby upoważniają do działania w ich imieniu, do jakich czynności, w jakim postępowaniu i przed jakim organem. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli: T.W., A.Z., R.S. i M.M. domagając się jego uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 33 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a.; art. 64 § 2 w zw. z art. 134 i art. 9 k.p.a.; art. 64 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a.; art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 15 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a.; W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie narusza art. 134 k.p.a. oraz zasady: słusznego interesu obywatela, pogłębiania zaufania do organów państwa oraz informowania stron (art. 7-9 k.p.a.). W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że przed rozpatrzeniem odwołania organ ma obowiązek sprawdzić m.in. czy podanie zostało podpisane przez uprawniony do tego podmiot. W sytuacji, gdy w imieniu strony działa pełnomocnik, który nie złożył dokumentu pełnomocnictwa, to należy wezwać takiego pełnomocnika do przedłożenia właściwego dokumentu bądź uznać podanie za niepodpisane i wezwać stronę do uzupełnienia tego braku formalnego. Następnie podniósł, że w niniejszej sprawie na wezwanie Wojewody T.W. wyjaśnił, że "oryginał dokumentu upoważniającego go do występowania w imieniu ww. osób w całym postępowaniu, w tym w postępowaniu odwoławczym, stanowiący pismo z dnia 14 lipca 2014 r. został złożony w dniu 17 lipca 2014 r. organowi pierwszej instancji", przedkładając w załączeniu jego kopię wraz z załącznikiem z którego wynika, że wszystkie osoby wymienione w załączniku udzielają T.W. pełnomocnictwa uiszczając jednocześnie stosowne opłaty. Przy czym Sąd zauważył, że strona postępowania określona jako mieszkańcy osiedla "[...]" została jednoznacznie określona już w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Prezydent [...] wezwał bowiem, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., "mieszkańców" do uzupełnienia złożonego wniosku o wznowienie postępowania poprzez podanie dokładnych danych dotyczących wszystkich osób podpisanych pod wnioskiem. W odpowiedzi na wezwanie T.W. pismem z dnia 14 lipca 2014 r. poinformował, że wszystkie osoby wymienione w załączniku do niniejszego pisma udzieliły mu pełnomocnictwa uiszczając stosowne opłaty. W załączniku podane zostały imiona, nazwiska i adresy osób wraz z ich podpisami oraz informacją o uiszczeniu przez każdą z tych osób opłaty od pełnomocnictwa. Do załącznika został dołączony dowód uiszczenia w kasie Urzędu Dzielnicy [...] opłaty skarbowej w wysokości 340 zł. W załączniku została zawarta informacja o udzieleniu pełnomocnictwa T.W., który brał czynny udział w postępowaniu przed organem pierwszej Dalej Sąd zauważył, że z treści udzielonego pełnomocnictwa nie wynika ograniczenie do reprezentowania wymienionych mieszkańców osiedla wyłącznie do postępowania przed organem pierwszej instancji. Oznacza to, że celem udzielonego pełnomocnictwa było upoważnienie T.W. do reprezentowania mieszkańców osiedla w całym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 9 czerwca 2014 r. o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp.k. z siedzibą w W., zaskarżając wydane orzeczenie w całości. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, spółka zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.a. w zw. z: a) art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 29 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli skarżonego postanowienia polegające na jego uchyleniu w sytuacji, gdy stan wynikający ze skarżonego postanowienia odpowiada prawu, gdyż pismo podpisane przez T.W. z dnia 8 października 2014 r. w którym wskazuje on, iż działa w imieniu "mieszkańców osiedla [...]" zatytułowane "odwołaniem" od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., nie stanowi podania wobec braku oznaczenia w nim strony w której imieniu odwołanie zostało wniesione w rozumieniu art. 29 k.p.a.; b) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli skarżonego postanowienia polegające na jego uchyleniu w wyniku nieprawidłowego uznania, że pismo podpisane przez T.W. z dnia 8 października 2016 r. zatytułowane "odwołaniem" podlega rozpoznaniu, pomimo niewykonania przez T.W. wezwania do uzupełnienia jego braków; c) art. 33 § 2 oraz art. 33 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli skarżonego postanowienia w drodze jego uchylenia poprzez uznanie skutków pisma podpisanego przez T.W. z dnia 8 października 2014 r. w imieniu "mieszkańców osiedla [...]" zatytułowanego "odwołaniem" pomimo braku złożenia do akt pełnomocnictwa dla T.W. do wniesienia odwołania; 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi T.W. zamiast jej oddalenia, pomimo iż w postępowaniu administracyjnym podawał się on za pełnomocnika innych osób oraz pomimo uznania przez Sąd w skarżonym wyroku, iż nie był on stroną w postępowaniu administracyjnym i nie miał własnego interesu prawnego, a jedynie działał na rzecz osób trzecich; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu i rozpoznaniu skargi wniesionej przez T.W., pomimo ustalenia przez Sąd, iż w postępowaniu administracyjnym działał on wyłącznie jako pełnomocnik i nie miał własnego interesu w postępowaniu odwoławczym, zatem nie mógł mieć też własnego interesu prawnego do wywiedzenia skargi do Sądu. W motywach wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie Spółki na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z niedopatrzeniem się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, stosownie do § 1 ww. przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego lub częściowo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. I właśnie z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie, co nie pozwala na uwzględnienie przedmiotowego środka odwoławczego. Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. jak też art. 134 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Spółka powiązała z brakiem możliwości wezwania T.W. do przedłożenia pełnomocnictwa, a to dlatego, że składając odwołanie wyżej wymieniony nie oznaczył strony odwołującej się, co powoduje, że pismu temu nie można przypisać cech odwołania. W konsekwencji, zdaniem Spółki, Sąd winien dojść do przekonania, że odwołanie w tej sprawie nie zostało wniesione. Ponadto Spółka podniosła, że wezwanie do usunięcia braków odwołania nie zostało wykonane. Z zarzutami tymi nie można się zgodzić. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 8 października 2014 r. podmiot oznaczony jako "Mieszkańcy Osiedla <[...]> reprezentowani przez T.W." zakwestionował decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] wydaną w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, ostatecznej własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. zmieniającej ostateczną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji nie mieli wątpliwości, że pismo to stanowi odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] września 2014 r. Takich wątpliwości nie ma również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, zaś skarga kasacyjna okoliczności tej nie podważyła. Postępowanie odwoławcze uruchamia czynność procesowa strony, jaką jest wniesienie odwołania. Jednakże czynność ta, aby wywołała skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do treści, formy, terminu i trybu jej dokonania. Na gruncie k.p.a. przyjęto, że odwołanie, oprócz wyrażenia niezadowolenia z decyzji, powinno odpowiadać ogólnym wymaganiom stawianym podaniom. Taki wniosek wynika z treści art. 63 k.p.a. regulującego formę i wymagania stawiane podaniom, bowiem w § 1 wskazano, że pojęcie podania rozumiane jest szeroko i obejmuje: żądania, wyjaśnienia, odwołania i zażalenia. Oprócz żądania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (a to wynika z niezadowolenia strony z decyzji organu pierwszej instancji) odwołanie musi spełniać wymagania określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Konsekwentnie w razie braku spełnienia przez odwołanie wymogów co do treści określonych we ww. przepisach, zastosowanie ma art. 64 § 2 k.p.a., a zatem organ odwoławczy obowiązany jest podjąć czynności w celu ustalenia adresu osoby wnoszącej podanie, a gdy odwołanie nie czyni zadość innym wymaganiom – wezwać stronę do ich usunięcia w terminie siedmiu dni. W razie nieusunięcia braków organ pozostawia podanie bez rozpoznania (tak: B. Adamiak [w:] B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str. 491; porównaj także: wyrok NSA z dnia 4.11.2016 r. sygn. akt II OSK 1731/15, LEX nr 2170765). W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. uzupełnieniu podlega brak pełnomocnictwa osoby, która wniosła podanie, powołując się na to, że działa w tej roli w imieniu strony (zobacz: M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, str. 463; porównaj także wyrok NSA z dnia 8.12.1993 r. sygn. akt III SA 488/93, npubl.). Obowiązkiem wnoszącego podanie jest także dookreślenie podmiotu będącego stroną. Uznając zatem, że podmiot określony w odwołaniu jako "Mieszkańcy osiedla <[...]>" nie może być stroną, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, organ odwoławczy zobowiązany był do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia tego braku. W niniejszej sprawie, w wyniku wstępnej analizy Wojewoda doszedł do przekonania, że odwołanie obarczone jest brakami formalnymi w związku z czym wezwał T.W. do ich usunięcia poprzez przedłożenie oryginału bądź poświadczonej za zgodność kopii dokumentu, zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a., upoważniającego wyżej wymienionego do występowania w imieniu Mieszkańców osiedla "[...]" w postępowaniu odwoławczym wraz ze wskazaniem osób z imienia i nazwiska, w imieniu których występuje. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. T.W. wyjaśnił, że oryginał dokumentu umocowującego go do występowania w imieniu ww. osób w całym postępowaniu, w tym w postępowaniu odwoławczym, stanowiący pismo z dnia 14 lipca 2014 r. został przedłożony organowi pierwszej instancji w dniu 17 lipca 2014 r., w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji. W załączeniu przedłożono po raz wtóry pismo z dnia 14 lipca 2014 r. wraz z listą – wykazem mieszkańców, którzy udzielili mu pełnomocnictwa (potwierdzone za zgodność z oryginałem). Jednakże organ odwoławczy uznał, że przedłożony dokument nie może zostać uznany za pełnomocnictwo, co powoduje, że brak formalny odwołania nie został usunięty, a co stało się przyczyną stwierdzenia jego niedopuszczalności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sytuacji faktycznej jaka wynika z akt sprawy, nie można odmówić racji Sądowi pierwszej instancji, że kontrolowane przez ten Sąd zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie. Przepisy dotyczące pełnomocnictwa zawarte są w art. 32-33 k.p.a. Zwięzłość przepisów k.p.a. w tym zakresie wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika, skoro dopuścił on działanie w tym charakterze dowolnie wybranej osoby fizycznej, która korzysta ze zdolności do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.), a formę ograniczył do pisemnej, a nawet ustnej (art. 33 § 2 k.p.a.), czy też wreszcie uznał także za możliwe przyjęcie działania na podstawie domniemanego pełnomocnictwa (art. 33 § 4 k.p.a.) – porównaj: wyrok SN z dnia 29.03.1988 sygn. akt III ARN 7/88, CBOSA. Nie jest sporne, iż osoby pełnomocnika i mocodawcy powinny być określone w sposób pozwalający na jednoznaczną identyfikację. Co do zakresu pełnomocnictwa wskazać trzeba, że na gruncie k.p.a. o zakresie umocowania decyduje wola mocodawcy. Zgodzić się również trzeba z tym, że do istoty pełnomocnictwa należy także sprecyzowanie jego zakresu. Istotne jest bowiem to, czy pełnomocnictwo do działania w sprawie, do której dokument został załączony, zostało udzielone oraz jaki jest jego zakres. W niniejszej sprawie nie może ujść uwadze, że takie same dokumenty jakie zostały złożone na wezwanie organu odwoławczego, tj. "odpowiedź na nr (...) z udzieleniem pełnomocnictwa poz. 24" oraz pismo z dnia 14 lipca 2014 r., zostały w pierwszej kolejności przedłożone organowi pierwszej instancji na jego wezwanie do usunięcia braków formalnych podania inicjującego postępowanie. Na ich podstawie organ pierwszej instancji uznał T.W. jako pełnomocnika wskazanych z imienia i nazwiska "mieszkańców osiedla <[...]> przy ul. [...]", doręczając wyżej wymienionemu zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, jak i decyzję kończącą postępowanie w instancji. Następnie na wskutek wezwania organu odwoławczego, T.W. przedłożył ponownie te same dokumenty, będąc przekonanym, że wynika z nich jego umocowanie do reprezentowania wymienionych w "załączniku do pisma (...) z dnia 14.07.2014 r.", wskazanych z imienia i nazwiska osób, o czym świadczy treść jego pisma z dnia 8 grudnia 2014 r. stanowiąca odpowiedź na wezwanie Wojewody do usunięcia braków odwołania. W tej sytuacji faktycznej, jeśli organ miał wątpliwości co do umocowania T.W., to winien je najpierw wyjaśnić z udziałem strony i pełnomocnika, wskazując na przyczyny z jakich przedłożone pismo nie może być uznane za pełnomocnictwo, nie zaś – przyjmując, że przedłożony dokument nie spełnia wymogów pełnomocnictwa – uznać odwołanie za niedopuszczalne. W tym stanie faktycznym, takie działanie organu czyni stwierdzenie niedopuszczalności odwołania przedwczesnym, co narusza normę art. 134 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także i zarzutu naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 i § 3 k.p.a. Na aprobatę nie zasługiwał również i zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a." poprzez uwzględnienie skargi T.W., mimo ustalenia, że w postępowaniu administracyjnym działał wyłącznie jako pełnomocnik i nie miał własnego interesu w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie miał interesu do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że odwołanie nie zostało wniesione przez wyżej wymienionego także w imieniu własnym. Jak już wyżej wskazano odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosła strona określona jako "Mieszkańcy osiedla <[...]>". W odpowiedzi na wezwanie Wojewody do uzupełnienia braków podania, T.W. załączył wykaz mieszkańców, obejmujący także jego osobę, wskazując kto wnosi odwołanie. W tej sytuacji przyjąć należy, że T.W. wnosząc odwołanie w imieniu wskazanych "mieszkańców osiedla <[...]>" wniósł je także w imieniu własnym, a zatem niewątpliwie miał on interes prawny we wniesieniu skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Wyżej wskazany brał także czynny udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jako strona. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż T.W. jako współuczestnik przedmiotowego sporu mógł zarówno reprezentować inne strony postępowania administracyjnego w ramach tego postępowania, jak i być stroną tego postępowania w znaczeniu materialnoprawnym. To zaś pozwoliło ww. na złożenie w imieniu własnym skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. To, że skarga ta również wobec tej strony została rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, nie stanowi naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Reasumując wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.