I OSK 4432/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. J. i S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawa z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 362/18 w sprawie ze skargi D. J. i S. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 18 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 362/18) oddalił skargę D. J. i S. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że dawna zabudowana nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – zwanego dalej dekretem). W dniu jego wejścia w życie stanowiła własność B. J., którego następcami prawnymi są D. J. i S. J. Nieruchomość została objęta w posiadanie gminy m. st. Warszawy 11 kwietnia 1949 r. W terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 ww. dekretu były właściciel nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. O oddanie jej w użytkowanie wieczyste wystąpił natomiast w 1965 r. w trybie uchwały Rady Ministrów nr 11 z 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w użytkowanie wieczyste (M.P. Nr 6, poz. 18), który to wniosek został ostatecznie rozpoznany negatywnie decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2010 r. Odszkodowanie za grunt nieruchomości przy ul. [...] zostało ustalone decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] września 2014 r. Wnioskiem z 23 października 2014 r. D. J. i S. J. wystąpili o przyznanie odszkodowania za budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie (rozebrany w latach 70 ub. wieku). Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustalenia odszkodowania, wskazując na przejście własności budynku na rzecz Gminy (a w dalszej kolejności na rzecz Skarbu Państwa) przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z [...] czerwca 2016 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Wojewody własność budynku przeszła na rzecz Skarbu Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z [...] stycznia 2017 r. Prezydent m. st. Warszawy na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 4 pkt 9b1, art. 11 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 1a i 5 oraz art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2260 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) odmówił przyznania odszkodowania za budynek posadowiony na gruncie nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Zdaniem organu przedmiotowy budynek przeszedł na własność Skarbu Państwa z dniem upływu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Wskazana z kolei w decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2016 r. data 1 lutego 1966 r. jest datą przekazania nieruchomości przez dawnego właściciela w zarząd i administrację Administracji [...], a nie przejścia własności nieruchomości. Nie został zatem spełniony warunek umożliwiający przyznanie odszkodowania za budynek, ponieważ jego przejście na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed 5 kwietnia 1958 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wnioskodawcy. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9a i art. 215 ust. 2 u.g.n. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał 11 października 1949 r., a ponieważ wniosek ten nie został do tej daty złożony, budynek przeszedł na własność gminy zgodnie z art. 8 ww. dekretu. W tym zakresie Wojewoda przytoczył stanowisko zaprezentowane przez Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 9 października 1962 r. sygn. akt I CR 819/61. Skargę na powyższą decyzję złożyli D. J. i S. J., zarzucając jej naruszenie art. 1, art. 5 i art. 8 dekretu w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną. Wskazując na materialnoprawną podstawę decyzji z art. 215 ust. 2 u.g.n., Sąd podkreślił, że aby można było ustalić odszkodowanie za utraconą własność budynku spełnione muszą zostać następujące przesłanki: 1) nieruchomość, na której był on posadowiony musiała podlegać działaniu dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, 2) poprzedni jej właściciel (jego następca prawny) zostali pozbawieni własności budynku po 5 kwietnia 1958 r., 3) sam budynek musiał być domem jednorodzinnym. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ww. przepis ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Umożliwia on zatem uzyskanie odszkodowania jedynie przez tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, przedmiotowa zabudowana nieruchomość została objęta działaniem dekretu, a znajdujący się na niej budynek stanowił w przeddzień wejścia w życie dekretu dom, który sklasyfikować można jako jednorodzinny. Niekwestionowaną również okolicznością jest to, że właściciel nie złożył przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, dla złożenia którego termin rozpoczął bieg od dnia 11 kwietnia 1949 r., kiedy to opublikowane zostało ogłoszenie o objęciu nieruchomości w posiadanie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr 5, a to w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Jak zauważył Sąd, istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy wobec niezłożenia w terminie ww. wniosku, dawny właściciel nieruchomości mógł zachować własność budynku, do czasu gdy ostatecznie rozstrzygnięto sprawę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste zainicjowaną w 1965 r., a co nastąpiło dopiero w 2010 r. Odpowiadając na tak postawione pytanie, Sąd pierwszej instancji wskazał na regulacje art. 1, art. 5 i art. 8 dekretu, nie podzielając stanowiska skarżących, że przewidziany tym ostatnim przepisem skutek prawny, w postaci utraty własności budynku przez przeddekretowego właściciela, wywołuje wyłącznie wydana na gruncie przepisów dekretu negatywna decyzja w przedmiocie przyznania prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, a obecnie użytkowania wieczystego). Zdaniem Sądu taka wykładnia art. 8 dekretu jest błędna. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 9 października 1962 r. sygn. akt I CR 819/61 (OSNC 1963/7-8/178), że w redakcji tego przepisu prawodawca posłużył się szerokim sformułowaniem co do "nieprzyznania (...) prawa". Dotyczy ono zatem zarówno sytuacji gdy został złożony wniosek dekretowy, a w wyniku jego rozpatrzenia została wydana decyzja o jego nieuwzględnieniu, jak również sytuacji gdy wniosek dekretowy w ogóle nie został zgłoszony. W obu tych sytuacjach nie doszło do przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa wieczystej dzierżawy (później własności czasowej, a obecnie prawa użytkowania wieczystego) i dojść już nie mogło ze względu na materialnoprawny charakter terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu oraz skargowy tryb prowadzonego w tym przedmiocie postępowania. Taka interpretacja art. 8 jest konsekwentnie od lat prezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest także akceptowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z 13 czerwca 2011 r. w sprawie SK 41/09 (OTK-A 2011/5/40), analizując sytuację prawną budynków położonych na gruntach objętych działaniem dekretu wskazywał, że "rzeczy te tymczasowo pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, jako wyjątek od zasady superficies solo cedit. Budynki te stawały się własnością m.st. Warszawy dopiero z chwilą bezskutecznego upływu terminu złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy albo z chwilą prawomocnego oddalenia takiego wniosku". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sprowadzenie omawianej regulacji tylko do sytuacji, gdy zostało wydane orzeczenie odmawiające przyznania wieczystej dzierżawy – jak chcieliby tego skarżący – powodowałoby, że w lepszej sytuacji byliby ci dotychczasowi właściciele gruntu, którzy nie złożyli owego wniosku od tych, którzy go złożyli, ale nie został on uwzględniony. Brak zaś jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla tego rodzaju faworyzowania pod względem prawnym części dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich. Podważałoby to także w ogóle sens regulacji zawartej w art. 7 dekretu. Nie sposób również takiej interpretacji art. 8 uzasadnić planistycznym, a nie ekspropriacyjnym charakterem dekretu. Wręcz przeciwnie. To właśnie deklarowany w art. 1 dekretu wzgląd na "racjonalne przeprowadzenie odbudowy stolicy i dalszą jej rozbudowę zgodnie z potrzebami Narodu", przemawia za zasadnością prawnego zespolenia z gruntem posadowionego na nim budynku, o którym mowa w art. 5 dekretu, po upływie wskazanego w tym akcie terminu, w sytuacji gdy jego właściciel z różnych względów wniosku zmierzającego do zachowania prawa podmiotowego nie złożył i skutecznie złożyć już go nie może. Umożliwiało to bowiem sprawną i właściwą realizację wskazanego celu przez władze publiczne, ze względu na stworzenie jej warunków do swobodnego dysponowania taką nieruchomością. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro w świetle art. 8 dekretu, własność przedmiotowego budynku przeszła na własność gminy m. st. Warszawy z chwilą bezskutecznego upływu sześciomiesięcznego terminu na zgłoszenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, na którym był on posadowiony (co w niniejszej sprawie miało miejsce 11 października 1949 r.), to prawidłowa jest konstatacja organu, że nie została spełniona jedna z trzech obligatoryjnych przesłanek art. 215 ust. 2 u.g.n., odnosząca się do utraty własności budynku po 5 kwietnia 1958 r. W konsekwencji tego kontrolowane decyzje nie naruszają prawa, a sformułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 1, art. 5 i art. 8 dekretu w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli D. J. i S. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie "art. 1, art. 5 i art. 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w związku z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że po stronie dawnego właściciela prawo własności budynku posadowionego na nieruchomości objętej działaniem dekretu miało wygasnąć już z upływem terminu do złożenia wniosku dekretowego, w razie niezłożenia takiego wniosku, a co za tym idzie przejść na rzecz gminy m. st. Warszawy (a później Skarbu Państwa) przed dniem 5 kwietnia 1958 r., dając obecnie podstawę do odmowy przyznania przez organ odszkodowania za ten budynek z art. 215 u.g.n., jeżeli budynek ten stanowił dom jednorodzinny w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy z ww. przepisów dekretu wynika, że do przejścia budynków znajdujących się na danym gruncie na własność gminy (później Skarbu Państwa) niezbędne było wydanie orzeczenia o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do tego gruntu (obecnie prawa użytkowania wieczystego), a co obecnie należało uwzględnić, oceniając istnienie przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania". W oparciu o tak skonstruowany zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie od organu na ich rzecz solidarnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że prawidłowa interpretacja przepisów dekretu powinna prowadzić do wniosku, iż do skutecznego przejścia budynków na własność gminy (później Skarbu Państwa) niezbędne było wydanie orzeczenia o nieprzyznaniu dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu (obecnie prawa wieczystego użytkowania). Pismem z 27 listopada 2018 r. D. J. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Kolejnymi pismami procesowymi skarżący i organ wyrazili zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, w całości należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że niezłożenie wniosku w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, wywołało ten skutek, że budynki znajdujące się terenie gruntu poddanego działaniu dekretu stawały się własnością m. st. Warszawy. Zgodnie z art. 1 dekretu, wszystkie grunty na obszarze m. st. Warszawy – z dniem wejścia jego w życie (26 listopada 1945 r.) – przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, "w celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania". Formalnie więc dekret warszawski miał charakter aktu planistycznego, którego zadaniem było umożliwienie szybkiego i racjonalnego odbudowania miasta. Tym celom miało służyć przejście na własność gminy m. st. Warszawy wszelkich gruntów położonych w granicach przedwojennej stolicy, niemalże "zrównanej z ziemią" podczas II Wojny Światowej. Jednocześnie – co jest istotne – akt ten zawierał w swojej treści szczególną regulację prawną, zakładającą możliwość "zwrotu" skomunalizowanego gruntu poprzez ustanowienie na nim: najpierw - prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, potem - własności czasowej i ostatecznie – prawa użytkowania wieczystego, a co mogło następować po uwzględnieniu wniosku osoby uprawnionej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Ponadto omawiany akt przewidywał również, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu ww. prawa rzeczowego, wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodziły na własność gminy, która obowiązana była wypłacić właścicielowi ustalone - w myśl art. 9 dekretu - odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy (art. 8 dekretu). Jednocześnie też art. 9 dekretu zakładał wypłacenie osobom uprawnionym odszkodowania za grunty, co miało nastąpić w formie miejskich papierów wartościowych. Kwestie szczegółowe w tym zakresie miało zaś regulować rozporządzenie Ministra Odbudowy wydane w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu. Zatem, z formalnego punktu widzenia, dekret warszawski zawierał własne regulacje prawne, odnoszące się do zasad restytucji związanych z komunalizacją gruntów warszawskich. I chociaż nie ulega żadnej wątpliwości, że przepisy dekretu wprost nie mówią o przejściu na własność gminy m. st. Warszawy budynku znajdującego się na gruncie, w stosunku do którego nie został złożony tzw. wniosek dekretowy, to taki skutek niewątpliwie wynika z treści tego aktu. Istota przyjęcia w nim szczególnej regulacji prawnej, polegającej na odstępstwie od zasady super ficies solo cedit, polegała na umożliwieniu byłem właścicielowi nieruchomości warszawskiej uzyskania prawa rzeczowego do gruntu pod budynkiem, co było czynione za pośrednictwem wniesienia wniosku, o którym mowa w art. 7 dekretu. W sytuacji zaś, w której taki wniosek nie został uwzględniony, budynek – z mocy prawa – stawał się własnością gminy (art. 8 dekretu). Jeśli zatem ww. wniosek nie był w ogóle złożony to oczywiste jest, że budynek znajdujący się na nieruchomości warszawskiej, wybudowany przed dniem 26 listopada 1945 r. – z upływem terminu przewidzianego dla wniesienia powyższego wniosku – z mocy prawa – również przechodził na własność gminy. Gdyby bowiem przyjąć – jak domaga się tego skarżąca – że brak złożenia tzw. wniosku dekretowego nie powodował przejścia – z mocy prawa – własności budynku na rzecz gminy to należałoby zadać pytanie czemu w ogóle miało by służyć składanie tego rodzaju wniosku, skoro nieuwzględnienie jego narażało osobę uprawnioną do utraty własności budynku (por. wyrok SN z 9 października 1962 r. sygn. akt I CR 819/61, OSNC 1963/7-8/178, wyrok NSA z 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 475/09, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15, Helena Ciepła, Rafał Sarbiński i Katarzyna Sobczyk – Sarbinska. Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich rozdz. 1.16 odrębna własność budynku, Elżbieta Buczek i M. Kopeć. Własność i użytkowanie gruntów na obszarze m. st. Warszawy, Komentarz. LEX/el 2014, I. Orłowska. Odrębna własność budynków pod warunkami art. 5 Dekretu Warszawskiego, Nieruchomości nr 1/2007). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej przywołany tak przez organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji pogląd prawny Sądu Najwyższego wyrażony w orzeczeniu z 9 października 1962 r. pozostaje nadal aktualny i jest akceptowany również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przyczyn wskazanych powyżej (patrz wyrok NSA z 14 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 453/17). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną nie podważa go również przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w uchwałach składu 7 sędziów NSA (por. uchwały z 5 listopada 2007 sygn. akt I OSK 2/07 i z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 5/08), wskazujące na konieczność niedokonywania wykładni rozszerzającej przepisów ograniczających prawo własności. Zauważyć należy, że w rozpoznawanym przypadku ograniczenie to nastąpiło nie z uwagi na niezłożenie stosownego wniosku dekretowego, ale przede wszystkim z uwagi na zakładany w dekrecie cel, jakim było racjonalne przeprowadzenie odbudowy Warszawy. Natomiast wykładnia przepisów dekretu, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, nie może doprowadzić do sytuacji faworyzowania pod względem prawnym tych właścicieli nieruchomości, którzy nie złożyli tzw. wniosku dekretowego w porównaniu z tymi, których wniosek nie został uwzględniony. Mając powyższe na uwadze, na uwzględnienie nie zasługiwał zgłoszony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1, art. 5 i art. 8 dekretu w związku z art. 215 ust. 2 u.g.n., skoro jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, nie została spełniona przesłanka warunkująca ustalenie odszkodowania odnosząca się do utraty własności budynku po 5 kwietnia 1958 r. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej.