IV SA/Wa 464/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę [...] S.A z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako: "Kolegium" czy "organ odwoławczy") z [...] listopada 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2017 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Stan sprawy przedstawia się następująco: [...] S.A. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego nośnika reklamowego dwustronnego w postaci podświetlanej od wewnątrz tablicy reklamowej o wymiarach powierzchni reklamowej 3,0 x 6,0 m o maksymalnej wysokości 11 m z fundamentem w postaci stopy o wymiarach 2,5 x 3,60 m i wysokości 0,4 m na części działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy [...] [...] w Dzielnicy [...] w [...]. Teren inwestycji to parking samochodowy oraz dwa nośniki reklamowe (przeznaczone do legalizacji). Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego wyżej opisanego nośnika reklamowego. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że z uwagi na brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez właściwego zarządcę drogi, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od ww decyzji złożyła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że ustalenie warunków jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073). Jednym z organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy - stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.- jest właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wnioskowana przez skarżącą inwestycja była przedmiotem uzgodnienia zarządcy drogi ekspresowej S-2, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, z racji przylegania terenu planowanej inwestycji do pasa drogowego wymienionej drogi. Zatem wskazany organ współdziałający - na etapie postępowania uzgadniającego - miał wyrazić stanowisko dotyczące warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury komunikacyjnej. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego przedmiotowego nośnika reklamowego i utrzymał je w mocy postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Organ uzgadniający wskazał, że wnioskowana inwestycja stanowi znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panujących na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność; problematyka ta poruszana jest w Umowie Europejskiej o Głównych Drogach Ruchu Międzynarodowego, w której wskazuje się, że ze względu na bezpieczeństwo jak i estetykę należy unikać umieszczania reklam w pobliżu dróg o znaczeniu międzynarodowym. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że wobec braku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy Zarząd Dzielnicy [...] [...] nie miał podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Nie budzi zastrzeżeń składu orzekającego także dokonana ocena organu pierwszej instancji co do związania w kontrolowanej sprawie negatywnym postanowieniem Generalnego Dyrektora oraz brakiem kompetencji organu prowadzącego postępowanie główne do sprawdzania, czy weryfikacji postanowień wydanych w postępowaniu uzgodnieniowym. Kolegium podkreśliło, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jest taką formą współdziałania przy wydawaniu decyzji administracyjnej, która powoduje, że decyzja wydawana w postępowaniu głównym jest w swej treści kształtowana w tej samej mierze stanowiskiem organu współdziałającego, co przez organ wydający tę decyzję. Oznacza to, że odmowa uzgodnienia decyzji przez organ współdziałający wyłączała możliwość wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji. Organ pierwszej instancji, podobnie jak i organ odwoławczy, nie posiada kompetencji, która znalazłaby odzwierciedlenie w przepisie prawa, do dokonania, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, kontroli postanowienia o odmowir uzgodnienia inwestycji. Kolegium, odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii zawieszenia postępowania z uwagi na złożenie przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, zauważyło że zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. musi się wyrażać w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. Postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym, zatem nie istniała przeszkoda do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wynik postępowania sądowoadministracyjnego oczywiście może mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, jednakże nie stanowi przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. [...] S.A. z siedzibą w [...] w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] z [...] sierpnia 2017 r. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. przez wydanie decyzji przez organ odwoławczy pomimo tego, że w trakcie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. W motywach skargi powołano się m. in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2217/11), w którym stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego. Konieczność zawieszenia postępowania nie ustaje momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie kwestii warunków zabudowy dla legalizowanych obiektów budowlanych, lecz rozciąga się na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu. Według skarżącej postanowienie z [...] lipca 2017 r. o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczącego się względem obiektu budowlanego objętego decyzją o warunkach zabudowy. Konkluzja ta wynika przy tym wprost z treści art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Przepisy te stanowią, że decyzję o warunkach zabudowy organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje po uzgodnieniu z zarządcą drogi. Konieczność zawieszenia postępowania nie ustała z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia uzgadniającego, ale rozciągała się na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu (skarżąca wniosła skargę na ww. postanowienie do WSA). Zatem oceny wymagała jedna z przesłanek zastosowania instytucji zawieszenia postępowania, tj. określenia, czy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Pominięcie możliwości usunięcia postanowienia z [...] lipca 2017 r. z obrotu prawnego w drodze kontroli sądowej stwierdzającej nielegalność i konieczności ponownej kontroli decyzji o warunkach zabudowy, może doprowadzić do wcześniejszego wydania nakazu rozbiórki i jego wykonania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2017 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy [...] [...] z [...] sierpnia 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionych decyzji – Sąd nie stwierdził naruszenia przywołanego w zarzutach skargi przepisu postępowania, tj. art. 97 § pkt 4 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nadto i innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Decyzję o warunkach zabudowy – w myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej w skrocie: "u.p.z.p."] – wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Dotyczy ono oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., organem uzgadniającym decyzję o warunkach zabudowy jest właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wnioskowana przez skarżącą inwestycja (nośnik reklamowy) z racji przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego drogi ekspresowej S-2, była przedmiotem uzgodnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zarządcy wymienionej drogi). W wyniku przeprowadzonego postępowania Generalny Dyrektor postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy. Po wystąpieniu przez skarżącą z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem z [...] lipca 2017 r. W przedstawiony sposób doszło do nieuzgodnienia inwestycji zawnioskowanej przez skarżącą, tym samym braku spełnienia warunku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z zarządcą drogi ekspresowej S-2 w odniesieniu do terenu inwestycji przyległego do pasa drogowego. Odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez organ współdziałający z organem głównym właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wyłączyła możliwość wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącą inwestycji. Skarżąca nie zanegowała co do zasady odmowy ustalenia warunków zabudowy wobec nieuzyskania pozytywnego uzgodnienia zarządcy drogi. Niemniej zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem skarżącej obowiązkiem Kolegium było obligatoryjne zawieszenie postępowania dotyczącego warunków zabudowy, z racji toczącego się postępowania sądowadministracyjnego, czyli niezakończenia prawomocnym orzeczeniem Sądu Administracyjnego kontroli legalności postępowania uzgodnieniowego. Zarzutu tego Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podzielił. W ocenie Sądu, kontrola przez Sąd Administracyjny pod względem zgodności z prawem postanowienia uzgadniającego nie stanowiła przeszkody w dalszym procedowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczy w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualne sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego (pod. wyrok NSA z 11.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3316/14, publ. LEX nr 2258870; wyrok WSA w Krakowie z 25.05.2018 r., sygn. akt II SA/Kr 340/18, publ. LEX nr 2505191). Zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. musi się wyrażać w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego, polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może świadczyć o istnieniu zagadnienia wstępnego. Powyższe oznacza, że Sąd w pełni podziela stanowisko w tej kwestii wyrażone przez organ odwoławczy. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] maja 2017 r. zasadnie zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu rozpatrzenia sprawy przez Generalnego Dyrektora na skutek złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei wobec ustania przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, tj. wydania przez Generalnego Dyrektora postanowienia z [...] lipca 2017 r. utrzymującego w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2017 r., organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] lipca 2017 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W efekcie, na skutek funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ pierwszej instancji [...] sierpnia 2017 r. wydał decyzję o odmowie warunków zabudowy. Następnie, zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2017 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2017 r. Innymi słowy, postanowienie Generalnego Dyrektora z [...] lipca 2017 r., w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, czyli [...] sierpnia 2017 r., było postanowieniem ostatecznym w administracyjnym toku instancji. Taki stan rzeczy dawał temu organowi, a następnie i organowi odwoławczemu, podstawę do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. I chociaż postanowienie z [...] lipca 2017 r. zostało poddane kontroli pod względem zgodności z prawem, na skutek zaskarżenia go przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2481/17) i w chwili rozstrzygania przedmiotowej sprawy przez Kolegium ([...] listopada 2017 r.) sprawa sądowoadministracyjna była w toku, to organ odwoławczy z powyższego powodu nie był zobowiązany do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Toczące się postępowanie sądowoadministracyjne, związane z kontrolą legalności ostatecznego postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowiło zagadnienia wstępnego, o którym mówi art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a, w stosunku do postępowania głównego o ustalenie warunków zabudowy, czyli przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Zarząd Dzielnicy [...] [...], a następnie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznając wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) były związane ostatecznym postanowieniem o odmowie uzgodnienia, wydanym przez właściwy organ, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. (pod. wyrok NSA z 13.01.2009 r., sygn. akt II OSK 1792/07, publ. Lex nr 486226). Zaś organy te nie naruszyły prawa, nie zawieszając postępowania toczącego się na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.z.p., do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na postanowienie o odmowie uzgodnienia. Nie musiały bowiem oczekiwać na prawomocność ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego, co czyni zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. niezasadnym. Sąd podzielił w tej materii stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny z 11 lipca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1310/17, publ. Lex nr 2360939). Natomiast, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2217/11, publ. Lex nr 1340220), przytoczonym przez skarżącą w skardze, "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego. Konieczność zawieszenia postępowania nie ustaje z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie kwestii warunków zabudowy dla legalizowanych obiektów budowlanych, lecz rozciąga się ona również na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu". Wobec zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.