I OSK 98/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 689/18 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 689/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę A.S. na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania i z nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.S., zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie: 1) art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) dalej jako "u.g.n." i § 43 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dalej jako "rozporządzenie", poprzez błędne przyjęcie elementów wpływających na obniżenie wartości nieruchomości i przyjęcie warunków ustalenia odszkodowania nie uwzględniającego pełni pozbawienia praw do nieruchomości dokonanego przedmiotową decyzją wywłaszczeniową oraz związanego z tym spadku jej wartości, 2) art. 128 ust. 4 u.g.n. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wskazanie w treści decyzji warunków ustalenia odszkodowania nie będącego słusznym odszkodowaniem ze względu na nie uwzględnienie pełni pozbawienia praw do nieruchomości dokonanego przedmiotową decyzją wywłaszczeniową, oraz poprzez nieuwzględnienie szkody związanej z pozbawieniem właściciela prawa dochodzenia wynagrodzenia za korzystanie z działki, 3) art. 12 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez nieuwzględnienie przytaczanych przez wnioskodawcę dowodów i okoliczności potwierdzających prawidłowość przyjęcia szerszego niż wskazany w opinii rzeczoznawcy pasa ograniczającego prawo własności i mającego wpływ na obniżenie wartości nieruchomości, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w tym pominięcie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego energetyka, 4) art. 7, 77 i 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich wniosków dowodowych zgłaszanych przez wnioskodawcę co do zakresu ograniczenia prawa własności oraz niewłaściwe przeanalizowanie zebranego materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, 5) art. 4 ust. 16 u.g.n. poprzez niewłaściwy dobór nieruchomości wzorów do wyceny wartości działki i odszkodowania, 6) art. 128 ust. 4 i 134 w zw. z art. 124 u.g.n. poprzez niewłaściwe ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod budowę i eksploatację linii. Dalej skarżący kasacyjnie wskazał, że w związku z powyższymi zarzutami w jego ocenie, w sprawie uchybiono przepisom dotyczącym postępowania dowodowego i w związku z tym nieprawidłowo i nierzetelnie ustalono stan faktyczny sprawy, co zdaniem skarżącego "powinno być uzupełnione co najmniej o: 1) przeprowadzenie uzupełniającej opinii innego biegłego rzeczoznawcy w celu wyliczenia odszkodowania związanego z dokonanym wywłaszczeniem z uwzględnieniem: a) szkody powstałej w majątku powoda związanej z utratą prawa do dochodzenia wynagrodzenia za korzystanie z działki w ramach służebności, b) szkody związanej z obniżeniem wartości nieruchomości w pełnym zakresie wynikającym z par. 43 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym przede wszystkim, z uwzględnieniem pełnego pasa trwałego obciążenia gruntu i ograniczenia jego zagospodarowania w oparciu o mapy z projektu budowy i załączone do powyższej dokumentacji oraz z uwzględnieniem prawidłowego sposobu wyliczenia roszczenia dla gruntów pod zabudowę, zamiast dla gruntów rolnych, 2) w razie nie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego, o zwrócenie się w trybie art. 157 u.g.n. do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o weryfikację prawidłowości i rzetelności opinii biegłego W.G., w szczególności pod względem uwzględnionych w należności roszczeń, przyjętego trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości i innych elementów cytowanego wyżej Rozporządzenia, a także zastosowanych współczynników i wzorów; 3) ewentualnie dopuszczenie i przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego energetyka na okoliczność ustalenia szerokości pasów związanych z obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii, a także łącznym pasem ograniczeń prawa własności i zmian możliwości zagospodarowania działki, 4) zwrócenie się do Burmistrza Gminy [...] o dostarczenie dokumentacji: a) map załączonych do decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...].03.2013 r. o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]- [...], gdzie wykreślono ograniczenia w zabudowie gruntu związane z posadowieniem linii, które powinny zostać, a nie zostały, uwzględnione w treści opinii, b) map z projektu budowlanego załączonych do wniosku A. Sp.z o,o o wydanie decyzji na pozwolenie na budowę linii 110 kV z dnia [...].12.2014r. wraz z załącznikami mapowych do przedmiotowej decyzji, gdzie wykreślono ograniczenia w zabudowie gruntu związane z posadowieniem linii, które powinny zostać, a nie zostały, uwzględnione w treści opinii. Podobne wskazania zawiera projekt budowy przedmiotowej linii. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono sprzeczności w opinii biegłego. Skarżący podkreślił, że wielokrotnie zarzucał, iż "sprzecznością" w sprawie było zastosowanie wzorów dla wyliczenia szkód dla gruntów czysto rolnych lub leśnych w odniesieniu do działek zabudowanych lub pod zabudowę mieszkaniową. Samo wskazanie, że nie podważono rolnego charakteru gruntów jest dla skarżącego niewystarczające do oddalenia skargi. Dodatkowo zdaniem skarżącego kasacyjnie pomięte zostały "istotne elementy związane z tzw. pasem ochronnym linii". Wyjaśnił, że tzw. małe wywłaszczenie skutkuje ograniczeniem prawa własności, a to z uwagi na fakt, że jednym ze skutków wydania zaskarżonej decyzji jest "obciążenie stałą obecnością linii na działce w sposób trwały i codzienny, bez względu na uprawnienia do wjazdu na działkę celem prac eksploatacyjnych na linii" Wskazał, że wskutek tego obniżenie wartości nieruchomości w drodze decyzji wywłaszczeniowej następuje w pasie tzw. ochronnym linii, a nie wyłącznie w pasie technicznym. Brak zaś uwzględnienia tego powoduje faktyczne wywłaszczenie w tym zakresie bez odpowiedniego odszkodowania, co jest sprzeczne z Konstytucją RP. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał na brak możliwości dochodzenia wynagrodzenia za korzystanie z gruntu. W jego ocenie "W państwie prawa za korzystanie z własności należy się wynagrodzenie. Bezspornie jednak nadanie przedsiębiorcy przesyłowymi tytułu prawnego do korzystania z gruntu pozbawia właściciela prawa żądania wynagrodzenia z tego tytułu.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Przede wszystkim wskazać należy na wadliwość konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej. "Nie jest prawidłowe (...) zbiorcze sformułowanie zarzutów bez jednoznacznego wyodrębnienia, które z nich są zarzutami naruszenia prawa procesowego, a które zarzutami naruszenia prawa materialnego" (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 206/18, LEX nr 2761336). Ponadto, "Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia" (zob. wyrok NSA z 19 września 2019 r., II GSK 777/19, LEX nr 2740583). Redakcja zarzutów w niniejszej sprawie nie wypełnia tych wymogów. Nie wskazuje bowiem na rodzaj naruszenia prawa. Użyte w skardze kasacyjnej zwroty: "poprzez błędne przyjęcie elementów ...", poprzez wskazanie w treści decyzji warunków...", "poprzez niewłaściwe ustalenie odszkodowania...", nie wskazują ani na błędną wykładnię przepisów, ani na ich niewłaściwe zastosowanie. Wobec tego precyzyjne odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego nie było możliwe. Poza tym, po postawieniu zarzutów a przed ich właściwym uzasadnieniem, autor skargi kasacyjnej zawarł szereg postulatów (których treści Naczelny Sąd Administracyjny nie przytaczał) odnośnie tego, jak powinno zostać uzupełnione postępowanie w tej sprawie, przy czym nie jest jasne, kto miałby być adresatem tych postulatów: Naczelny Sąd Administracyjny, czy organ po uwzględnieniu skargi kasacyjnej i przekazaniu mu sprawy. W tej kwestii zauważyć jedynie krótko należy, że sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, z wyjątkiem przypadku, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Uwagi (postulaty), o których mowa, zostały potraktowane jako rozwinięcie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Co do tych ostatnich zarzutów zauważyć należy, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wyrok sądu I instancji, a zatem zarzuty naruszenia prawa, o jakich mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinny obejmować nie tylko przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej, ale również przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, kształtujące tzw. normy odniesienia, czego w tej sprawie również zabrakło. Nie uniemożliwia to jednak odniesienia się do tych zarzutów. Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu." W niniejszej sprawie mamy do czynienia z odszkodowaniem za szkodę wywołaną zdarzeniem, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., czyli wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, poprzez zezwolenie na przebudowę linii elektroenergetycznej 110 kV w pasie technologicznym 13 m (dla działek [...] i [...]). Zauważyć też należy, że przebieg przebudowanej linii nie zmienił się w porównaniu z dotychczasowym. Skoro zdarzeniem wywołującym szkodę były decyzje Starosty [...] z [...] lipca 2014 r. oraz [...] sierpnia 2014 r. określające między innymi zakres przestrzenny ograniczenia prawa własności, to wnioskowana przez skarżącego kasacyjnie opinia biegłego energetyka na okoliczność możliwości zagospodarowania działek w związku z oddziaływaniem samej linii elektroenergetycznej była w takiej sytuacji zbędna. Zasięg oddziaływania linii elektroenergetycznej nie jest bowiem elementem szkody związanej z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, ale ewentualnej "szkody planistycznej", związanej z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego lub wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. art. 36 i art. 58 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). O tym zaś nie rozstrzygano w tym postępowaniu. Tak więc zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., w odniesieniu do zaniechania sporządzenia opinii biegłego energetyka, okazał się nieusprawiedliwiony. Także pozostałe wnioski dowodowe strony na okoliczność zakresu przestrzennego ograniczenia prawa własności nieruchomości były w takiej sytuacji bezprzedmiotowe. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności przedstawić należy sposób ustalenia odszkodowania zastosowany przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z [...] września 2017 r. Otóż rzeczoznawca majątkowy przyjął, że sam fakt przebudowy linii elektroenergetycznej nie wywołał szkód w stanie zagospodarowania nieruchomości, ani nie przyczynił się do utraty pożytków (§ 43 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Szacując natomiast zmniejszenie wartości nieruchomości (§ 43 ust. 3 rozporządzenia) rzeczoznawca majątkowy przyjął (str. 19 i 27 operatu), że wobec przebudowy istniejącej wcześniej linii nie mamy do czynienia ze zmianą warunków korzystania z nieruchomości i ze zmianą przydatności użytkowej nieruchomości (§ 43 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia), a jednocześnie wobec nienałożenia przed przebudową obowiązku udostępnienia przedsiębiorcy energetycznemu nieruchomości w celu konserwacji i usuwania awarii sieci, w grę wchodzi trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, wiążące się też z obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii (pkt 3 i 4 § 43 rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy oszacował więc wartość jednego m2 każdej z działek wchodzących w skład nieruchomości zajętej przez linię elektroenergetyczną metodą porównywania parami, przyjmując do porównania nieruchomości niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z przebiegającą linią elektroenergetyczną 110 kV, gdyż takie było przeznaczenie wycenianych działek w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Obliczając zmniejszenie wartości nieruchomości, wartość 1 m2 każdej z działek rzeczoznawca pomnożył przez powierzchnię przebiegającego przez nią pasa technologicznego i przez współczynnik 0,20 (strona 10 decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r.; strona 23 operatu Szacunkowego W.G.). Wartość współczynnika motywował tym, że w umowach o ustanowienie służebności przesyłu, które są najbardziej zbliżone treścią do publicznoprawnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., przedsiębiorstwa budujące linie elektroenergetyczne 110 kV stosują właśnie taki współczynnik w stosunku do wartości nieruchomości w pasie technologicznym. Ustalone w ten sposób odszkodowanie jest więc niejako substytutem odpłatności za umowne (według stawek rynkowych) ustanowienie służebności przesyłu. Zauważyć wobec tego należy, że wartość powołanego wyżej współczynnika (0,20), jak i dobór współczynników korygujących przy wycenie metodą porównywania parami, należą do warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego i w razie wątpliwości mogły być weryfikowane tylko w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Przy czym, "O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia" (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 3448/18, LEX nr 2799529). Jeśli więc organ nie powziął wątpliwości w tym zakresie, to z wnioskiem o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych mogła wystąpić sama strona, czego jednak nie uczyniła. Doboru nieruchomości porównawczych, z punktu widzenia ich przeznaczenia, nie sposób natomiast zakwestionować w świetle studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tak więc zarzut naruszenia art. 4 pkt 16 u.g.n. należy uznać za nieusprawiedliwiony. Jeśli więc poprawność sporządzenia operatu szacunkowego i jego założeń przedstawionych wyżej nie została skutecznie podważona, to nie można uznać naruszenia art. 128 ust. 4 u.g.n., gdyż co do zasady uwzględniono przy ustalaniu odszkodowania zmniejszenie wartość nieruchomości. Sposób wyliczenia tego zmniejszenia, jak już zostało wyjaśnione, nie został negatywnie zweryfikowany w trybie określonym przez art. 157 ust. 1 u.g.n., na wniosek strony zgłaszającej zastrzeżenia w tym zakresie. Nie można też w takiej sytuacji mówić o naruszeniu zasady słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.