IV SAB/Wr 137/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi J. T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego oddala skargę w całości. Pismem z dnia 21 września 2017 r. J. T. (dalej strona skarżąca) wystąpiła do Sądu Rejonowego [...] we W. z pozwem przeciwko Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej we W. (dalej organ lub Dyrektor IAS) o ustalenie istnienia stosunku pracy i o przywrócenie do służby. Strona skarżąca wskazała, że pełniła służbę na podstawie aktu mianowania na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej. W dniu 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. – przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W świetle powyższych przepisów skarżąca stała się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej i pełniącym służbę w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej. W dniu 29 maja 2017 r. skarżąca otrzymała od dyrektora IAS propozycję określającą warunki jej zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS we W. w oparciu o umowę o pracę zawartą na czas nieokreślony (art. 165 ust. 7 ustawy z 2016 r. u.p.w.K.A.S.). Strona skarżąca w dniu 12 czerwca 2017 r. przyjęła warunki z zastrzeżeniem, iż będzie dążyć do przywrócenia jej statusu funkcjonariusza. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] we W. ([...] Wydział [...]) uznał się niewłaściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej sprawy i przekazał ją Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. W wyniku złożonego zażalenia przez Dyrektora IAS Sąd Okręgowy we W. ([...] Wydział [...]), postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt [...], działając na zasadzie art. 464 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm., dalej, k.p.c.), zmienił zaskarżone postanowienie sądu pracy pierwszej instancji i przekazał niniejszą sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Sąd Okręgowy we W. stwierdził, że pozew złożony przez stronę skarżącą stanowił w istocie skargę na bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie przedstawienia propozycji służby i wydania decyzji o zwolnieniu jej ze służby. Niezaoferowanie stronie skarżącej możliwości dalszej służby prowadziło bowiem do faktycznego wygaśnięcia jej stosunku służbowego, co przepisy ustawy zrównują ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 3 u.p.w.K.A.S.). W takiej zaś sytuacji - zdaniem Sądu Okręgowego we W. - istniały podstawy do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu ze służby, podlegającej wpierw zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, a następnie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W odpowiedzi na skargę (w kształcie wynikającym z postanowienia o przekazaniu sprawy) Dyrektor IAS w pierwszej kolejności wskazał, że wniesioną skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) niezależnie nawet od dyspozycji art. 58 § 4 p.p.s.a. Pozbawiona ona była bowiem przedmiotu zaskarżenia, albowiem organ zobowiązany do przestawienia stronie propozycji pracy lub propozycji pełnienia służby, przedstawił jej propozycję dalszego zatrudnienia w charakterze pracownika cywilnego. Organ dodał ponadto, że skarga została wniesiona przez osobę, której ustawa szczególna nie przyznała legitymacji skargowej, gdyż ustawodawca nie wyposażył funkcjonariusza w narzędzie prawne umożliwiające mu zakwestionowanie woli pracodawcy wyrażającej się w nieprzedstawieniu propozycji służby. Organ zaakcentował również, że postępowanie, w którym składana jest przedmiotowa propozycja, nie ma charakteru administracyjnego, zewnętrznego, lecz jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do kwestii dopuszczalności skargi w zakresie bezczynności w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby organ podkreślił, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w odniesieniu do strony skarżącej. Jej stosunek służbowy bowiem nie wygasł, lecz uległ przekształceniu w stosunek pracy z mocy prawa. W takiej zaś sytuacji nie zachodzi konieczność wydania odrębnych decyzji o zwolnieniu ze służby. W razie uznania, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie albowiem nie istniały przepisy zobowiązującego go do przedłożenia stronie skarżącej propozycji pracy ani wydania w stosunku do niej decyzji o zwolnieniu ze służby. Organ podniósł, że obowiązujące przepisy upoważniały go do zaproponowania funkcjonariuszowi celnemu nie tylko propozycji służby, ale także i propozycji pracy. W okolicznościach niniejszej sprawy stronie skarżącej przedstawiono propozycję pracy, która została przez nią przyjęta. Skoro organ zachował się w jeden ze sposobów przewidzianych w ustawie, nie można mu zarzucać bezczynności. W tym kontekście bezzasadnym było również - zdaniem organu - żądanie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Obowiązujące przepisy nie przewidywały bowiem możliwości jej wydania w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjął zaproponowane mu nowe warunki zatrudnienia. Z dniem określonym w propozycji pracy dotychczasowy stosunek służbowy ulegał bowiem przekształceniu z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę bez obowiązku dodatkowego orzeczenia o tym fakcie przez Dyrektora IAS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola - o której mowa powyżej - obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. oraz bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i podjęte w ramach postępowania administracyjnego oraz innych wskazanych w tym przepisie procedur. Rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy zauważyć, że niniejsza sprawa została przekazana tutejszemu Sądowi przez Sąd Okręgowy we W. ([...] Wydział [...]) na zasadzie art. 464 § 1 k.p.c. Wedle zaś tego przepisu, stosowanego w toku postępowania w sprawach z zakresu prawa pracy, odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W takim wypadku sąd przekaże mu sprawę. Postanowienie sądu o przekazaniu sprawy może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Jeżeli jednak organ ten uprzednio uznał się za niewłaściwy, sąd rozpozna sprawę. Jak wynika z art. 58 § 4 p.p.s.a., sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (tj. gdy sprawa nie należy do jego właściwości), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że przywołany przepis zawiera unormowanie, które ma zapobiegać negatywnym sporom o właściwość między sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi. Stanowi on bowiem szczególną podstawę właściwości sądów administracyjnych (właściwość delegacyjną), obligującą sąd administracyjny do rozstrzygnięcia danej sprawy, która - co istotne - powinna pozostawać w związku z działalnością administracji publicznej albo brak jest jakiejkolwiek przysługującej stronie drogi sądowej (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1912/10 oraz z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 2746/15, a także wyrok tego sądu z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3053/13 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl podobnie jak i wszystkie pozostałe orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, T. Burczyński, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 67/08, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011/1/164-169). Trzeba również dostrzec, że postanowienie o przekazaniu sprawy na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. tym różni się od postanowienia o odrzuceniu pozwu (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.), że wiąże sąd administracyjny nie tylko w zakresie właściwości, ale także w zakresie obowiązku rozpoznania sprawy niezależnie od wystąpienia innych przesłanek dopuszczalności skargi (zob. B. Adamiak, Glosa do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SAB/GI 23/04, Orzecznictwo Sądów Polskich 2006/7-8/84). Wobec tego tutejszy Sąd był związany wskazanym postanowieniem Sądu Okręgowego we W. w zakresie określenia sądu właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy i nie mógł odrzucić skargi z uwagi na swoją niewłaściwość. Przechodząc do istoty sprawy należy zauważyć, że jej przedmiot sprowadzał się do bezczynności organu w sprawie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego strony skarżącej. Przy czym trzeba podkreślić, że strona domagała się od organu nie tyle wydania decyzji o zwolnieniu ze służby - jak przyjął to Sąd Okręgowy we W. - ale nade wszystko przedstawienia jej propozycji dalszej służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Wskazuje na to bowiem treść skargi, w której strona jednoznacznie stwierdziła, że organ zobligowany był do złożenia jej pisemnej oferty określającej nowe warunki pełnienia służby, nie zaś zaproponowania jej stanowiska urzędniczego w ramach korpusu służby cywilnej. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 powołanej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, dalej u.K.A.S.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Jak wynika z ust. 7 cytowanego przepisu, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składa odpowiednio pracownikom KAS oraz funkcjonariuszom celnym, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 u.p.w.K.A.S., pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 tej ustawy, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno- Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Dodać także należy, że w myśl. art. 169 ust. 4 u.p.w.K.A.S. propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu, przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji pracy albo propozycji służby (gdyż taka alternatywa wynika wprost z interpretacji art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S.), dokonywało się w ramach względnego uznania administracyjnego. Organ przy podejmowaniu tej czynności winien bowiem uwzględnić jedynie takie przesłanki, jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przepisy wskazanej ustawy dopuszczały także możliwość nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu żadnej z wymienionych ofert. Wówczas - zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.K.A.S. - jego stosunek służbowy wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Opisana alternatywa powodowała zatem, że organ administracji skarbowej nie tylko nie był zobligowany do przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji dalszej służby, czy też pracy, ale w ogóle mógł zrezygnować z jego zatrudnienia w ramach kierowanego przez siebie aparatu skarbowego. I każde jego zachowanie się w jeden z powyższych sposobów powodowało, że działał on w granicach i na podstawie prawa. W przyjętej regulacji nie istniał bowiem żaden przepis, który obligowałby organ do podjęcia konkretnej czynności w danym stanie faktycznym. W szczególności - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie istniał po stronie organu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji jego dalszej służby. Świadczą o tym bowiem pozostałe przepisy ustawy, wprost odnoszące się do sytuacji prawnej funkcjonariuszy, którym przedstawiona została propozycja pracy (art. 169 ust. 3, art. 174 ust. 3 u.p.w.K.A.S.). Wobec takiej konstrukcji przepisów ustawowych sąd administracyjny nie miał prawnie dopuszczalnej możliwości oceny samego aktu wyboru organu. W szczególności nie mógł on dokonać kontroli propozycji zatrudnienia przedstawionej funkcjonariuszowi celnemu z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S., czy też jej zgodności z powołanym przez stronę skarżącą art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2805/17, z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 8/18, z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 182/18, z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 326/18). W kontekście przedmiotu zaskarżenia dookreślonego treścią postanowienia Sądu Okręgowego we W. należy stwierdzić, że przepisy ustawy nie nakładały na organ obowiązku wydania w stosunku do strony skarżącej decyzji o zwolnieniu jej ze służby, czy tym bardziej decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego. Stosunek ten ulegał bowiem przekształceniu w stosunek pracy z mocy samego prawa, co wykluczało możliwość wydania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie mógł być również art. 170 ust. 3 u.p.w.K.A.S. w zw. z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.K.A.S. Przepis ten wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane tak jak zwolnienie ze służby, łączył bowiem z sytuacją, w której funkcjonariuszowi celnemu nie przedstawiono żadnej propozycji pracy lub służby albo propozycja ta nie została przez niego przyjęta. W okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca zaakceptowała zaś przedstawioną jej ofertę i podjęła zatrudnienie w ramach stosunku pracy. Nie było zatem podstaw do wydania w stosunku do niej decyzji o zwolnieniu ze służby. Reasumując należy podkreślić, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność sąd zobligowany jest wyłącznie do zbadania, czy z obowiązujących przepisów wynikał dla organu obowiązek wydania danego aktu lub podjęcia określonej czynności i czy dokonał tego w ustawowym terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/11). W realiach niniejszej sprawy Dyrektor IAS nie miał obowiązku wydania w odniesieniu do strony skarżącej jakiejkolwiek decyzji dotyczącej jej stosunku służbowego. W szczególności organ nie był zobligowany do przedstawienia stronie skarżącej propozycji służby, czy tym bardziej orzeczenia o zwolnieniu jej ze służby bądź o wygaśnięciu łączącego ją z nim stosunku służbowego. Stosunek ten uległ bowiem przekształceniu w stosunek pracy z mocy samego prawa, a jednocześnie brak było przepisów, które zobowiązywałyby organ do wydania któregokolwiek z wymienionych rozstrzygnięć. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było zatem podstaw do zarzucenia Dyrektorowi IAS bezczynności w przedstawionym zakresie. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, wniesioną skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.