II OSK 1018/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. i R. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2429/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. G. i R. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Pismem z dnia 25 lipca 2018 r. M. G. i R. G. wnieśli do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r., uchylającego w całości postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2429/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 52 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3). Z powyższego wynika zatem, że w art. 52 § 3 P.p.s.a. ustawodawca pozostawił stronie możliwość wyboru sposobu zaskarżenia decyzji albo poprzez złożenie do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, uprawnienie to przysługuje jednak jedynie w stosunku do decyzji, co wynika wprost z treści powołanego przepisu. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania, zatem jedyną drogą jego zaskarżenia jest, analogicznie jak przed dniem 1 czerwca 2017 r., złożenie do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. Skarga na powyższe postanowienie jest zatem niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika z urzędu. Postanowienie zaskarżyli w całości i zarzucili naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 52 § 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że ustawodawca w przepisie tym pozostawił stronie możliwość wyboru sposobu zaskarżenia jedynie decyzji administracyjnych albo przez złożenie do organu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy albo przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego podczas gdy przepis ten może mieć również zastosowanie do postanowień. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Pełnomocnik oświadczył, że koszty zastępstwa procesowego nie zostały uiszczone w najmniejszej części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę zaskarżenia. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei zaś po myśli art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to zatem, że do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, ma zastosowanie instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 52 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa cytowanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wspomnianą ustawą o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw wykreślono go z katalogu środków zaskarżenia zawartego w art. 52 § 2 P.p.s.a. W tej sytuacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Fakultatywny charakter tego środka prawnego potwierdza regulacja art. 52 § 3 P.p.s.a. Literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z obecnego brzmienia art. 52 § 3 P.p.s.a. nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Powyższa wykładnia koresponduje z celem omawianej nowelizacji, którym jest zapewnienie stronie szybszego dostępu do sądu administracyjnego w sytuacjach, w których do tej pory konieczne było występowanie - przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego - ze środkiem prawnym kierowanym do organu, który podjął zaskarżony akt. W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw wskazano na bardzo niewielką skuteczność wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Zwrócono uwagę, że skorzystanie z takiego wniosku powinno być postrzegane jako prawo podmiotowe jednostki. Podkreślono, że o ile w przypadku dewolutywnego odwołania zasada przewidziana w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. znajduje głębsze uzasadnienie (zapobiega bowiem wpływowi do sądu administracyjnego "lawiny" skarg na decyzje tysięcy rozproszonych organów działających w pierwszej instancji), o tyle w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może budzić wątpliwości. W tych przypadkach już w pierwszej instancji jest bowiem rozstrzygana przez organ znajdujący się u szczytu hierarchicznej struktury organów administracji, z założenia wysoko wyspecjalizowany (por. druk Sejmu VIII kadencji nr 1183). Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, że nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby łagodzić wymóg wyczerpania trybu w odniesieniu do decyzji, a zaniechać go względem postanowień. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia: 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1269/18; 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1154/18; 15 maja I OSK 1437/18; 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1271/18 orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji powyższego zasadny okazały się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 52 § 3 P.p.s.a. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.