II OSK 3138/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 671/18 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 671/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, polegających na odłączeniu kominka od przewodu kominowego i zamurowaniu otworu od tego przewodu, w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w D., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. W., zaskarżając go w całości. W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyroki zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 7 i 9 ustawy Prawo budowalne poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że rozbiórka pieca kaflowego i montaż wkładu kominkowego stanowiły roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, gdy tymczasem zarówno piec kaflowy, jak i wkład kominkowy stanowią jedynie urządzenia grzewcze w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że przewód kominowy przypisany do lokalu skarżącej stanowi część wspólną nieruchomości, gdy tymczasem przewód ten, jako służący wyłącznie dla celów korzystania z lokalu skarżącej, stanowi jej własność lub ewentualnie 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. z art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że włączenie do wkładu kominowego nowego urządzenia grzewczego – kominka wymagało zgody wspólnoty mieszkaniowej, gdy tymczasem skarżąca nie wykonała żadnych prac w zakresie przewodu kominowego, a czynność wpięcia wkładu kominkowego do przewodu kominowego nie spowodowała zmiany przeznaczenia części nieruchomości wspólnej i nie stanowi czynności, na wykonanie której potrzebna jest zgoda wspólnoty mieszkaniowej, 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez zastosowanie przez Sąd błędnych kryteriów oceny dowodów, przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów oraz wybiórczym potraktowaniu materiału dowodowego i wyniku powyższego ustalenie, że skarżąca nie otrzymała zgody zarządcy budynku na dokonanie montażu wkładu kominkowego, 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowania tego przepisu i przyjęcie, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanego przez skarżącą montażu wkładu kominkowego do stanu zgodnego z prawem i w konsekwencji zaniechanie zastosowania wskazanego przepisu. W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r. wydanej w sprawie [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w D. z [...] października 2017 r., nr [...], wydanej w sprawie [...], ewentualnie 2. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3. zasądzenie na rzecz skarżącej strony kosztów zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że podstawowe złożenie, na którym oparto wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego, zgodnie z którym demontaż pieca kaflowego oraz montaż wkładu kominkowego wymagał pozwolenia na budowę, jest błędne. Dokonanie bowiem wskazanej czynności nie stanowiło robót budowlanych i nie wymagało żadnej formy notyfikacji tych czynności organowi nadzoru budowalnego. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła też, że sąd wojewódzki dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o własności lokali, podkreślając, że w sprawie nie ma wątpliwości, że przewód kominowy, do którego skarżąca kasacyjnie podłączyła wkład kominkowy, służy wyłącznie do obsługi jej lokalu, a więc zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, przewód ten stanowi jej własność. Nawet jednak w przypadku uznania, że przewód kominowy stanowi część nieruchomości wspólnej, dokonanie przyłączenia wkładu kominkowego do wskazanego przewodu nie wymagało zgody wspólnoty mieszkaniowej. Zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali uchwały właścicieli lokali wymaga "zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej". Tymczasem, nawet przyjmując, że przewód kominowy stanowi część nieruchomości wspólnej, co w analizowanym przypadku może budzić wątpliwości, to, w ocenie skarżącej kasacyjnie, przewód ten, przed dokonaniem przez nią czynności polegających na demontażu pieca kaflowego oraz montażu wkładu kominkowego, służył wyłącznie obsłudze jej lokalu w celu odprowadzania spalin z pieca na paliwo stałe. Zmiana urządzenia z pieca kaflowego na wkład kominkowy nie spowodowała zatem "zmiany przeznaczenia części wspólnej nieruchomości", wymagającej zgody wspólnoty mieszkaniowej. Z ostrożności, skarżąca kasacyjnie podkreśliła też, że w przypadku uznania, że czynności polegające na demontażu pieców kaflowych i montażu wkładu kominkowego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest "legalizacja" wskazanych robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego również uznać należy za wadliwy, Sąd bowiem zaniechał zastosowania wskazanego przepisu. Pismem z [...] września 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Jedyny zarzut naruszenia przepisów postepowania zawarty w punkcie 4) skargi kasacyjnej t.j. naruszenia art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego należy uznać za niezasadny. Art. 106 § 5 p.p.s.a w zakresie postępowania dowodowego, o którym mowa w 106 § 3 p.p.s.a., odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.c. stanowiąc – do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres postępowania dowodowego w sposób kategoryczny wyznacza art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nie przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11). Ponadto, jak wyżej wskazano, przepis ten wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez sąd na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Jego zastosowanie jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie nie składała żadnych dowodów ani na rozprawie, ani nie dołączyła ich do skargi, nie wskazała o jakie konkretnie dowody z dokumentów chodzi. Stan faktyczny sprawy nie jest przez skarżącą kasacyjnie kwestionowany, przypomnieć zatem należy, że A. W. w 2011 r. wyburzyła piec kaflowy w swoim lokalu, a do istniejącego przewodu podłączyła nowe urządzenie grzewcze – kominek. Zdaniem skarżącej wykonane przez nią prace nie wymagały pozwolenia na budowę gdyż zarówno rozebrany piec jak i wykonany kominek to "jedynie urządzenia grzewcze w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane". Z takim rozumowaniem nie sposób się zgodzić. Ma rację sąd wojewódzki i organ nadzoru budowlanego II instancji, że wykonanie wskazanych wyżej robót budowlanych wewnątrz pomieszczenia budynku, wymagało pozwolenia na budowę, gdyż stanowiło przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego. Należy zaakcentować, że podłączenie kominka do przewodu kominowego wpływa istotnie na zmianę warunków przeciwpożarowych, prowadzi do zmiany parametrów technicznych i wymaga precyzyjnego ustalenia warunków podłączenia. Przedmiotowe roboty budowlane, w dacie ich wykonania nie zostały w treści art. 29 Prawa budowlanego wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych względów nietrafny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt. 7 i 9 ustawy Prawo budowlane. W sprawie bezsporne jest, że A. W. nie uzyskała pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, nie zgłaszała także zamiaru ich wykonania organowi architektoniczno-budowlanemu dlatego samowolne wykonanie powyższych robót uzasadniało wszczęcie procedury przewidzianej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Podstawowym celem postępowania naprawczego, opartego na art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami szeroko rozumianego Prawa budowlanego. Kluczowe w sprawie jest to, że inwestorka na wykonane prace nie posiadała zgody Wspólnoty Mieszkaniowej (naruszenie art. 3 pkt.11 prawa budowalnego). Zamontowany przez nią kominek podłączony jest do przewodu kominowego, który usytuowany jest w ścianie budynku, poza jej lokalem i stanowi część wspólną budynku. Skarżąca kasacyjnie nie jest właścicielem przewodu kominowego i jej prawo włączenia do tego przewodu nowego urządzenia grzewczego – kominka wymagało zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Ma rację sąd I instancji, że gdyby A. W. była właścicielem przewodu kominowego, wówczas do jej obowiązków należałoby jego utrzymanie w należytym stanie technicznym oraz dokonywanie przeglądów. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 i art. 22 ust. 3 pkt. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Z akt przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa nie wyrażała zgody dla skarżącej kasacyjnie na wykonanie robót budowlanych - pismo z [...] lutego 2018 r. A. W. - pełnomocnika Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] i [...] w D. (k. 39 akt administracyjnych). Skarżąca nie uzyskała takiej zgody ani przed wykonaniem spornych robót ani też po ich wykonaniu, do dnia wyrokowania przez WSA w Gliwicach. Oznacza to, że brak zgody na roboty budowlane wydanej przez Wspólnotę Mieszkaniową odnośnie części wspólnej budynku - przewodu kominowego wykluczyło możliwość zalegalizowania przebudowy dokonanej przez skarżącą. Dlatego ma rację sąd I instancji, że prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o nakazie odłączenia kominka od przewodu i zamurowaniu otworu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia prawa materialnego art. 51 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Już tylko na marginesie wskazać należy, że przepis ten podzielony jest na mniejsze jednostki redakcyjne – zawiera punkty: 1), 2), 3). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11; z dnia 22 lutego 2012 r,. sygn. akt II GSK 20/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd II instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.