I OSK 4439/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1228/18 o odrzuceniu skargi Miasta [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji postanawia uchylić zaskarżone postanowienie w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Miasta [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Minister Finansów, rozpatrując wniosek Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...], dokonał wyjaśnienia treści sentencji wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. w zakresie oznaczenia nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie złożyło Miasto, wnosząc o jego uchylenie w całości. Wskazując na pojawiające się na tle art. 52 § 3 P.p.s.a. rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, Sąd pierwszej przychylił się do poglądu zgodnie z którym, w sytuacji, w której w art. 52 § 3 p.p.s.a. wskazano wprost, że możliwe jest wniesienie skargi na decyzję, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, to przepis ten winien być wykładany ściśle i nie można przepisów odnoszących się do decyzji stosować do postanowień. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę, a o zwrocie wpisu postanowił zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Miasto [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe ustalenie, iż w sprawie nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia, 2. art. 52 § 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe ustalenie, iż w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia wskazany przepis nie znajduje zastosowania, 3. art. 112 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia, którego konsekwencją jest naruszenie wskazanego przepisu wprost, tzw. błędne pouczenie co do prawa odwołania lub skargi do sądu administracyjnego szkodzi stronie, która stosowała się do tego pouczenia. Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisu prawnego, którego stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a. poprzez wskazanie, czy przepis ten ma per analogiam zastosowanie również do postanowień, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Finansów, wnosząc o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a.: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Z kolei zaś w świetle art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to zatem, że do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, ma zastosowanie instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935): "Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka". "Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie" (§ 2). "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa" (§ 3). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa ww. przepisów prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wspomnianą ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. wykreślono go z katalogu środków zaskarżenia zawartego w art. 52 § 2 P.p.s.a. W tej sytuacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Fakultatywny charakter tego środka prawnego potwierdza regulacja art. 52 § 3 P.p.s.a. Literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z obecnego brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko zostało przesądzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z dnia: 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1269/18, 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1154/18, 15 maja 1437/18, 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1271/18, 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3975/18 – orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni je podziela. Jak zwracano w nim uwagę, powyższa wykładnia koresponduje z celem omawianej nowelizacji, którym jest zapewnienie stronie szybszego dostępu do sądu administracyjnego w sytuacjach, w których do tej pory konieczne było występowanie – przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego – ze środkiem prawnym kierowanym do organu, który podjął zaskarżony akt. W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 kwietnia 2017 r. wskazano na bardzo niewielką skuteczność wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Zwrócono uwagę, że skorzystanie z takiego wniosku powinno być postrzegane jako prawo podmiotowe jednostki. Nie ma zatem żadnych racjonalnych przesłanek, aby łagodzić wymóg wyczerpania trybu w odniesieniu do decyzji, a zaniechać go względem postanowień. W konsekwencji powyższego zasadne okazały się być podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 52 § 1 i 2 oraz § 3 P.p.s.a. Nie można było z kolei uwzględnić zarzutu naruszenia art. 112 K.p.a., skoro Sąd pierwszej instancji nie stosował i nie mógł go stosować, ponieważ przepis ten nie jest do niego adresowany. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a. brak podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku. Niemniej nie oznacza to, że koszty związane z wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym orzeczeniu, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 P.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).