I GSK 1860/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. F. i M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 271/18 w sprawie ze skargi R. F.i M. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 grudnia 2017 r. nr BP.503.182.2017.1001.DL1.8927 w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. F. i M. F. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 271/18, oddalił skargę R. F. i M. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 7 grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją z 12 maja 2017 r. Dolnośląskie Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił skarżącym umorzenia kary pieniężnej nałożonej decyzją z dnia 10 maja 2007 r. w wysokości 14 000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 7 grudnia 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem oraz małoletnią córką. Natomiast gospodarstwo domowe skarżącego prowadzone jest wspólnie z jego małżonką. Skarżąca w 2016 r. uzyskała dochód brutto w wysokości 1355,69 zł (jako miesięczne wynagrodzenie została wskazana identyczna wartość). Od dnia 5 czerwca 2017 r. pozostaje ona bez pracy, zarejestrowana w urzędzie pracy, bez prawa do zasiłku. Mąż skarżącej w 2016 r. uzyskał przychód z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości 64 316,38 zł przy wskazanych kosztach uzyskania przychodu w kwocie 76 202,66 zł. Skarżąca nie wskazała na koszty ponoszone przez jej gospodarstwo domowe, nie posiada również żadnych nieruchomości, przedmiotów wartościowych, środków pieniężnych, ani środków transportu. Natomiast skarżący w 2016 r. uzyskał dochód brutto ze stosunku pracy w wysokości 2625 zł oraz dochód brutto z emerytury w wysokości 23 743 zł. Jego żona w 2016 r. uzyskała dochód brutto w wysokości 11 112 zł. Łączna kwota miesięcznych dochodów w 2016 r. to średnio 3 123,33 zł. Dochody uzyskiwane w 2017 r. nie zostały wskazane. Gospodarstwo domowe skarżącego ponosi następujące wydatki: czynsz – 196 zł, energia – 242,29 zł, gaz – 42 zł, zobowiązania kredytowe – 200 zł, lekarstwa dla żony 250 zł, telefon 123 zł, cyfra – 89,99 zł, kredyt – 276,36 zł, drugi kredyt – 280,61 zł, śmieci – 72,50 zł, wydatki na żywność – dotychczas nie liczone. Miesięczne potrącenie Urzędu Skarbowego w wysokości 500 zł za karę pieniężną. Łączna kwota wymienionych wydatków to 2 390,75 zł miesięcznie. Skarżący posiada dom o powierzchni 123 m2, grunty o powierzchni 1,09 ha, komórkę ok. 18 m2, poza tym nie posiada żadnych zasobów pieniężnych, przedmiotów wartościowych ani środków transportu. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ przyjął, że w gospodarstwie domowym skarżącego pozostaje co miesiąc kwota wolnych środków finansowych. Natomiast skarżąca nie przedstawiła żadnych kosztów utrzymania gospodarstwa domowego, przy czym brak informacji uniemożliwia dokonanie pełnej analizy sytuacji finansowej zobowiązanych w zakresie przyznania wnioskowanej ulgi w spłacie zobowiązań. Podsumowując, GITD stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze. zm.; dalej: u.f.p.). Strony nie wykazały bowiem w wystarczającym stopniu istnienia ważnego interesu zobowiązanych. Z kolei uzasadniony interes Skarbu Państwa w takich przypadkach wymaga, ażeby należność stanowiąca jego dochód była przez zobowiązanych poniesiona w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na powyższą decyzję w całości. Zdaniem WSA, organ prawidłowo przeanalizował sytuację skarżących w kontekście przesłanek umorzenia, określonych w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.f., i przekonująco uzasadnił powody, jakie legły u podstaw odmowy udzielenia wnioskowanej ulgi. Ustalenia organu, jak również wywiedzione wnioski, nie uchybiły przepisom prawa procesowego ani materialnego. Oceniając okoliczności wskazane we wniosku i przedstawione na ich poparcie dowody, organy administracyjne przyjęły, że nie potwierdzają one wystąpienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko to znajduje potwierdzenie w zgromadzonym prawidłowo przez organy materiale dowodowym, który został należycie zbadany i oceniony zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, co potwierdzają uzasadnienia wydanych decyzji. Z ich treści wynika, że organy przeprowadziły szczegółową analizę sytuacji rodzinnej oraz materialno-finansowej skarżących, poddając ocenie wszelkie argumenty i dowody mające znaczenie w sprawie. Organy, bazując na informacjach podanych przez stronę w oświadczeniu o stanie majątkowym, ustaliły źródła utrzymania rodzin skarżących i ponoszone w nich miesięcznie koszty. Nie budzą również zastrzeżeń Sądu I instancji ustalenia w zakresie sytuacji finansowej skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji za prawidłowy należy również uznać wniosek organów co do braku w sprawie przesłanki "interesu publicznego". Organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo wywiódł, że za "interes publiczny" należy uznać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Zastosowanie ulgi jest możliwe wyłącznie w razie ustalenia, że stan faktyczny sprawy należy do wyjątkowych, a więc takich, w których sytuacja strony w sposób oczywisty wymaga, aby interes fiskalny Państwa ustąpił miejsca interesowi dłużnika. Skargę kasacyjną wywiedli skarżący, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. polegającą na przyjęciu, iż użyte w tym przepisie sformułowanie, że organ może oznacza, uznaniowy charakter instytucji umorzenia podczas gdy w ocenie skarżącego z przepisu tego wynika obowiązek uwzględnienia wniosku zobowiązanego gdy jest to uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym co ma miejsce w niniejszej sprawie, które to przesłanki zostały w pełni udowodnione przez skarżących ponadto błędne przyjęcie, że skoro skarżąca w oświadczeniu o majątku, dochodach i źródłach utrzymania nie wskazała kosztów ponoszonych przez gospodarstwo domowe organ nie musiał tych kosztów ustalać. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że w gospodarstwie domowym skarżącego pozostaje co miesiąc kwota wolnych środków finansowych, z której skarżący pokrywa wydatki na koszty zobowiązań kredytowych oraz potrąceń z tytułu nałożonej na niego kary pieniężnej podczas gdy sytuacja finansowa skarżącego jest dramatyczna i skarżący nie spłaca zobowiązań kredytowych ze względu na brak środków. Ponadto nieprawidłowe ustalenie, że stan faktyczny skarżących nie należy do wyjątkowych podczas gdy w ocenie skarżących sytuacja w jakiej znaleźni się skarżący należy do wyjątkowych i wyjątkowo krzywdzących skarżących i zasadnym jest aby interes fiskalny państwa ustąpił interesom zobowiązanych. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków ani zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione przez skarżących kasacyjnie zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. W pierwszym z zarzutów kasacyjnych strona powołała się na naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż użyte w tym przepisie sformułowanie, że "organ może" oznacza uznaniowy charakter instytucji umorzenia, podczas gdy w ocenie skarżącego z przepisu tego wynika obowiązek uwzględnienia wniosku zobowiązanego, gdy jest to uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Zdaniem skarżących przesłanki, o których mowa w ww. przepisie, zostały w pełni udowodnione przez strony postępowania. Ponadto, błędnie przyjęto, że skoro skarżąca w oświadczeniu o majątku, dochodach i źródłach utrzymania nie wskazała kosztów ponoszonych przez gospodarstwo domowe, to organ nie musiał tych kosztów ustalać. W pierwszej części tego zarzutu skarżący kasacyjnie twierdzą, że wskazanie przez ustawodawcę zwrotu "organ może" nie oznacza, iż zawarta jest w nim instytucja uznania administracyjnego, natomiast oznacza obowiązek zastosowania tego przepisu poprzez umorzenie należności w sytuacji spełnienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego. W myśl art. 64 ust. 1 u.f.p. należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może: 1) z urzędu umarzać w całości – w przypadku gdy zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1-4; 2) na wniosek zobowiązanego: a) umarzać w całości – w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności – w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że ustawodawca, używając zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia wniosku. W przypadku wniosków o umorzenie, w trybie art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. będą to: umorzenie w całości lub w części bądź też odmowa umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Skoro zatem zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy, oznacza to, że nawet w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia należności organ nie musi uwzględnić wniosku o umorzenie, a orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie przesłanek umorzeniowych (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2023 r. , sygn. akt I GSK 1026/19) Podkreślić w tym miejscu należy, że uznanie administracyjne znajduje zastosowanie dopiero wtedy, gdy spełniona jest jedna z przesłanek, od której zależy przyznanie ulgi. Natomiast w sytuacji gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że żadna z przesłanek umorzenia nie zachodzi, wówczas nie mamy do czynienia z decyzją uznaniową, a decyzją związaną. Oznacza to, że stwierdzenie braku spełnienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego obliguje organ do wydania decyzji o odmowie umorzenia należności. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ w istocie wydał decyzję związaną, gdyż – jak stwierdził – nie zaistniała żadna z przesłanek do umorzenia. Podsumowując, nie można się zgodzić ze skarżącymi kasacyjnie, że doszło w sprawie do błędnej wykładni art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. Z drugiej części zarzutu naruszenia prawa materialnego wynika, że jeśli skarżąca kasacyjnie nie wskazała kosztów ponoszonych przez gospodarstwo domowe, to organ winien to ustalić samodzielnie w ramach postępowania administracyjnego. Zdaniem NSA, w powyższym zakresie zarzut ten zmierza w istocie do zakwestionowania stanu faktycznego ustalonego przez organ. Podkreślenia wobec tego wymaga, że błędów z zakresu postępowania dowodowego nie można podważyć przy pomocy zarzutów naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie należało podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania. W świetle przedstawionych rozważań za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego. W drugim zarzucie skarżący zarzucili naruszeni przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że w gospodarstwie domowym skarżącego pozostaje co miesiąc kwota wolnych środków finansowych, z której skarżący pokrywa wydatki na koszty zobowiązań kredytowych oraz potrąceń z tytułu nałożonej na niego kary pieniężnej podczas gdy sytuacja finansowa skarżącego jest dramatyczna i skarżący nie spłaca zobowiązań kredytowych ze względu na brak środków. Ponadto nieprawidłowe ustalenie, że stan faktyczny skarżących nie należy do wyjątkowych podczas gdy w ocenie skarżących sytuacja w jakiej znaleźni się skarżący należy do wyjątkowych i wyjątkowo krzywdzących skarżących i zasadnym jest aby interes fiskalny państwa ustąpił interesom zobowiązanych. Zdaniem NSA, zgodzić należy się z Sądem I instancji, który zaaprobował stanowisko organów, że strony nie przedstawiły w sposób rzetelny i wyczerpujący swojej sytuacji majątkowej, co powinny były uczynić, ubiegając się o ulgę w spłacie. To na stronach postępowania ciąży obowiązek współdziałania z organami w zakresie postępowania dowodowego. Wynika to m.in. z faktu, że to strony mają w tym zakresie największą wiedzę i leży to w ich interesie (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13, wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r. , sygn. akt II GSK 2410/11). Wskazać wobec tego należy, że we wniosku o umorzenie należności skarżący powołali się na bardzo trudną sytuację finansową ich rodzin. Z kolei w postępowaniu odwoławczym GITD wezwał skarżących do przesłania wypełnionego "oświadczenia o majątku, dochodach i źródłach utrzymania", które stanowiło załącznik do tego wezwania, dokumentów prezentujących sytuację finansową strony, a wyszczególnionych w ww. oświadczeniu oraz innych dokumentów mogących mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca wskazała, że w 2016 r. uzyskała dochód brutto w wysokości 1355,69 zł, zaś od 5 czerwca 2017 r. jest bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Mąż skarżącej w 2016 r. uzyskał przychód z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości 64 316,38 zł przy wskazanych kosztach uzyskania przychodu w kwocie 76 202,66 zł, a więc poniósł stratę. Oświadczyła, że nie posiada żadnych nieruchomości, zasobów pieniężnych, środków transportu ani przedmiotów wartościowych. Jako jedyny wydatek wskazał spłatę rat za autobus, nie podała jednak w jakiej kwocie. Z kolei z oświadczenia skarżącego wynika, że łączna kwota miesięcznych dochodów w jego gospodarstwie domowym to 3123,33 zł, zaś miesięczne wydatki na czynsz, gaz, energię, kredyty i zobowiązania, telefon, leki, śmieci to ok. 2390,75 zł. Ponadto posiada dom o pow. 123 m2, grunty (1,09 ha), komórkę ok. 18 m2, natomiast nie posiada żadnych zasobów pieniężnych, przedmiotów wartościowych ani środków transportu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób uznać, że skarżący w sposób pełny przedstawili swoją sytuację majątkową. Skarżąca nie wskazała, jakie dochody uzyskał jej mąż w 2017 r. oraz jakie ponosi wydatki na utrzymanie. Oboje nie przedstawili struktury swoich dochodów w roku 2017. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że na etapie postępowania administracyjnego skarżący nie wskazywali na jakiekolwiek trudności związane ze spłatą zaciągniętych kredytów czy innych zobowiązań. Na tym etapie nie podnosili, że mają z tego tytułu zaległości. Nie przedstawili też żadnych dowodów na tę okoliczność. Nie można zatem uznać, że doszło w tym zakresie do nieprawidłowych ustaleń faktycznych. Wskazać należy, że organ odwoławczy, wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności, bazuje na stanie faktycznym i prawnym z dnia podejmowania rozstrzygnięcia. Powołanie zatem istotnych dla sprawy okoliczności na etapie skargi do WSA lub skargi kasacyjnej do NSA, należy uznać za spóźnione i niewywierające wpływu na wydanie decyzji. Trudno też mówić w zaistniałych okolicznościach faktycznych, że sytuacja skarżących kasacyjnie należy do wyjątkowych, czy też że jest to sytuacja wyjątkowo dla nich krzywdząca oraz że w takim wypadku interes fiskalny państwa powinien ustąpić interesom zobowiązanych. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że skarżący kasacyjnie nie przedstawili swojej pełnej sytuacji finansowej, nie współdziałali w tym zakresie z organami prowadzącymi sprawę. Skoro zaś organ nie dysponował informacjami na temat dochodów i wydatków skarżącej i jej męża, a także dochodów skarżącego i jego żony za 2017 rok, to nie miał pełnego obrazu sytuacji finansowej skarżących kasacyjnie, co z kolei uniemożliwiało stwierdzenia zaistnienia przesłanek do umorzenia należności. Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za nieusprawiedliwiony. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).