II OSK 3836/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D.- K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 503/18 o odrzuceniu skargi A. D.- K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 503/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A. D. – K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną odrzucenia skargi stanowił przepis art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącej, gdyż jest ona właścicielką działki nr [...] położonej w [...], która to działka nie jest objęta ustaleniami skarżonego planu. Dotyczy on bowiem jedynie działek o nr [...]. Żadna z tych działek nie graniczy bezpośrednio z działką należącą do skarżącej. Zgodnie z ustaleniami planu działki nr [...], oznaczone w planie jako teren [...], przeznaczone zostały na teren drogi wewnętrznej, która będzie stanowiła powiązanie dla terenu objętego planem z zewnętrznym układem dróg do drogi publicznej ul. [...], przebiegającej poza obszarem planu. Działka skarżącej nr [...] skomunikowana jest zaś z drogą publiczną ul. [...] w najprostszej linii poprzez działkę nr [...]. Z kolei, działki nr [...], oznaczone w planie jako teren [...], przeznaczone zostały na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokości zabudowy do 24 m z dopuszczeniem usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej i niepowodujących przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska. Dla dwóch pierwszych kondygnacji nadziemnych dopuszczono usługi w zakresie: handlu detalicznego, biur i administracji, gastronomii, hotelarstwa, odnowy biologicznej, rehabilitacji z uwzględnieniem możliwości sytuowania basenu kąpielowego, ochrony zdrowia, opieki nad dziećmi, usług opiekuńczych. Na części powierzchni użytkowej ostatniej kondygnacji ustalono usługi w zakresie gastronomii, turystyki, rekreacji z otwarciem widokowym, co najmniej od wschodu. Nad najwyższą kondygnacją ustalono taras widokowy urządzony zielenią z elementami urządzeń parkowych lub do ćwiczeń rehabilitacyjnych. Zauważyć należy, że teren ten, jak wskazano w zaskarżonym planie, znajduje się w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej i wszelkie prace inwestycyjne na tym terenie należy realizować zgodnie z ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, a także ze statutem uzdrowiska [...] ustanowionym uchwałą Rady Miasta [...]. Przeznaczony pod zabudowę teren obejmujący działki nr [...] i nr [...] znajduje się w odległości około 40 m od działki skarżącej. Pomiędzy działką skarżącej nr [...] a terenem objętym planem znajduje się działka nr [...], na której usytuowany jest 11- kondygnacyjny budynek mieszkalny oraz działka nr [...], na której znajdują się trzy budynki oraz zespół garaży (zob. rysunek planu k. 42 oraz fotografie i mapa sytuacyjna terenu k. 52-56 akt niniejszej sprawy). W tej sytuacji, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, brak jest podstaw do uznania, aby przewidziany w zaskarżonym planie sposób zagospodarowania objętego nim terenu mógł w bezpośredni sposób oddziaływać na należącą do skarżącej działkę nr [...], ograniczając przysługujące skarżącej prawo własności, w szczególności zaś we wskazanych przez skarżącą aspektach dotyczących hałasu, dostępu do światła dziennego czy też prawa do prywatności. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła skarżąca, kwestionując go w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) - dalej u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżącej wynikającego z ochrony przysługującego jej prawa własności, zakreślonego w granicach wyznaczonych art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że odrzucenie skargi jest zasadne i konieczne, gdyż skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy interes taki przysługuje skarżącej na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, co zobowiązuje Sąd I instancji do merytorycznego rozpoznania sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, stąd też brak było podstaw do jej uwzględnienia. Podstawę dla wywiedzenia skargi na akt organu jednostki samorządu gminnego stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym legitymowanym do wniesienia skargi jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego jego interesu lub uprawnienia. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., II OSK 1421/08). Wniesienie skargi w powyższym trybie nakłada na sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, rozpoznający sprawę, był zobligowany do dokonania oceny w tym zakresie, a ocena ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na akceptację. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że skarżący nie wykazali interesu prawnego, a tym bardziej jego naruszenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten ma charakter bezpośredni, konkretny i realny, a nie przyszły i potencjalny. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem takiej legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Z takim naruszeniem w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Poza sporem pozostaje fakt, że przeznaczony pod zabudowę teren obejmujący działki nr [...] znajduje się w odległości około 40 m od działki skarżącej. Nadto pomiędzy działką skarżącej nr [...] a terenem objętym planem znajduje się działka nr [...], na której usytuowany jest 11- kondygnacyjny budynek mieszkalny oraz działka nr [...], na której znajdują się trzy budynki oraz zespół garaży. Zatem analiza części tekstowej i graficznej zaskarżonego planu miejscowego prowadzi do wniosku, że ustalenia przedmiotowego planu, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, w żadnym zakresie nie wpływają na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej, ponieważ nieruchomości ta znajduje się poza terenem objętym planem. Skarżąca kasacyjnie uzasadnia naruszenie interesu prawnego wynikającego z art. 140 i art. 144 K.c. tym, że planowana inwestycja stanowić będzie źródło niedopuszczalnych immisji (hałas, spaliny) na teren jej działki, co pogorszy komfort życia i wypoczynku. Jak już wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., II OSK 1206/13, art. 144 K.c. co do zasady może być powoływany w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu uzasadnienia twierdzenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny właścicieli nieruchomości położonych poza obszarem objętym tym planem. Zgodnie z powołanym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jednak zgłoszenie zarzutu naruszenia art. 144 K.c. musi skutkować uznaniem go w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za nieuzasadniony, gdyż uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi źródła konkretnych norm dotyczących poziomu hałasu czy emisji spalin. A zatem, wobec braku naruszenia interesu prawnego skarżącej zakwestionowaną uchwałą, zasadnie Sąd I instancji skargę odrzucił. Dlatego też, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.