II SA/Po 284/16

Dnia 10 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi Z. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2016 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy W., na podstawie art. 98 § 1 i art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku Z. C. o zawieszenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w świetle art. 98 § 1 k.p.a. wniosek o zawieszenie postępowania może złożyć jedynie strona, na której żądanie zostało wszczęte dane postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane na wniosek A. i K. B.. W konsekwencji Z. C. nie może domagać się zawieszenia przedmiotowego postępowania na mocy powołanego przepisu. Organ I instancji zawarł jednocześnie w swoim rozstrzygnięciu pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Z. C. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r., domagając się jego uchylenia i zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 2014 r. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 423/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skargi Z. C. – uchylił opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia postępowania. Żaden środek zaskarżenia nie przysługuje natomiast od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., wadliwie zatem rozpoznało merytorycznie zażalenie Z. C. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 2014 r. W rozpatrywanej sprawie należało bowiem wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], na podstawie art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 1 pkt 1, art. 134 w zw. z art. 101 § 3, art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Z. C. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2015 r. i wyjaśnił, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje w świetle art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie. W konsekwencji należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Z. C. zaskarżył powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia i uniemożliwienie stronie przedstawienia istotnych dowodów. W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując zarazem, że nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem. Dodał, że dowody znajdujące się w aktach Sądu Rejonowego w S. mają kluczowe znaczenie dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, jeżeli ustawa tak stanowi. Tym samym ustawodawca przewiduje możliwość zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji tylko w ściśle określonych przypadkach. Jak wynika przy tym z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Przepisy te znajdują zastosowanie, gdy zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych (np. złożenie środka zaskarżenia przez nieuprawniony podmiot) albo z przyczyn przedmiotowych (np. złożenie środka zaskarżenia nieprzewidzianego w ustawie albo złożenie środka zaskarżenia od aktu niezaskarżalnego). Trzeba przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z art. 101 § 3 k.p.a. wynika zarazem, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Interpretując przytoczony przepis przyjmuje się konsekwentnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wyrażenie "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" powinno być rozumiane jako postanowienie o zawieszeniu postępowania, a zwrot "postanowienie [...] w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postepowania" jako postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Taka wykładnia jest bowiem zgodna nie tylko z literalnym brzmieniem powołanego przepisu, lecz także zasadą szybkości postępowania administracyjnego z art. 12 k.p.a. Powyższe stanowisko zostało również wyrażone w wydanym wcześniej w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 423/15, i powołanych tam orzeczeniach. Należy przy tym wskazać, że wspomniany wyrok z dnia 23 lipca 2015 r. jest wiążący nie tylko dla organów administracji publicznej, lecz także dla Sądu, rozpatrującego niniejszą skargę z dnia [...] marca 2016 r. (k. 3-5 akt sądowych). Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy uległy zmianie. Tym samym Sąd orzekający w niniejszym składzie nie mógł odstąpić od poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 23 lipca 2015 r. W konsekwencji należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w kwestionowanym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] (k. 15-17 akt adm. organu II instancji). Skarżący nie mógł bowiem w myśl art. 101 § 3 k.p.a. skutecznie złożyć zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], gdyż od takiego orzeczenia nie przysługuje wspomniany środek zaskarżenia (k. 59 akt adm. organu I instancji). Tym samym w świetle art. 141 § 1 k.p.a. rozważane zażalenie skarżącego należało uznać za niedopuszczalne, co z kolei rodziło konieczność stwierdzenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. niedopuszczalności zażalenia. Zatem kontrolowane postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r. okazało się prawidłowe, co wykluczało wyeliminowano go z obrotu prawnego. Powyższej konkluzji nie zmienia wadliwe pouczenie zawarte w postanowieniu Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 2014 r. Trzeba bowiem podkreślić, że organ administracji publicznej nie dysponuje kompetencją do samodzielnego kreowania środków prawnych służących do weryfikacji w administracyjnym toku instancji wydawanych przez niego rozstrzygnięć. Dlatego takie pouczenie nie mogło skutkować uzyskaniem przez skarżącego możliwości zaskarżenia wymienionego postanowienia organu I instancji. Powyższy pogląd spotkał się również z aprobatą w judykaturze (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 766/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 108/15, tamże). Należy natomiast zauważyć, że skarżący będzie mógł zwalczać postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Takie stanowisko jest także podzielane w orzecznictwie w kontekście art. 101 § 3 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 504/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1828/14, tamże; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 767/14, tamże). Sąd pragnie jeszcze w tym miejscu zaznaczyć, że kwestia dopuszczalności złożenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. została w istocie przesądzona już w powołanym wyroku z dnia 23 lipca 2015 r. Tym bardziej zatem rozpatrywana obecnie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.