II SA/Bd 767/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. G., B. G., M. G., K. G., A. G., A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. U z a s a d n i e n i e: Burmistrz Miasta i Gminy Ł. postanowieniem z [...] zawiesił postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW o wysokości całkowitej do 150 m i szerokości łopat do 90 m na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o numerze [...], w obrębie miejscowości [...], w gminie Ł., należącej do E. A., do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwaną dalej: "k.p.a.", w związku z art 69 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr. 199, poz. 1227 z późn. zm.), zwaną dalej: "ustawą o udostępnianiu informacji". W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Burmistrz Miasta i Gminy w Ł. wyjaśnił, że [...] wpłynął wniosek inwestora spółki F. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ww. elektrowni wiatrowej, w związku z czym organ wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. o wydanie opinii odnośnie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia. Pismem z dnia [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. wyraził opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ustalając zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w piśmie z dnia [...] wyraził opinię, że dla powyższego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jak następnie wyjaśnił organ, stosownie do przepisów art. 63 ust. 1 i 4 ustawy o udostępnianiu informacji, wydał w dniu [...] postanowienie, w którym nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko i ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Burmistrz Miasta i Gminy Ł. postanowieniem z [...], podjął zawieszone w dniu [...] postępowanie administracyjne, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 98 i art. 123 k.p.a. Organ do powyższego postanowienia sporządził uzasadnienie, w którym wskazał, że [...] wpłynął wniosek inwestora o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ww. przedsięwzięcia. Organ pouczył też strony, że na podjęte rozstrzygnięcie służy zażalenie w terminie siedmiu dni od daty jego otrzymania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli: S. G., B. G., M. G., K. G., A. G. oraz A. G., w którym podnieśli, że raport Pracowni Ochrony Środowiska [...] w swoich analizach całkowicie pomija fakt usytuowania dwóch elektrowni wiatrowych w odległości napowietrznej około 1,2 km od siebie. Ponadto wywodzili, że planowane przedsięwzięcie emituje szkodliwe dla przyrody pola elektromagnetyczne i drgania, a jego odległość od gruntów budowlanych wynosi niespełna 500 m, w sytuacji, kiedy ostatnie opracowania naukowe dowodzą, że odległość musi być zwiększona do co najmniej 1,5 km od zabudowy mieszkaniowej. Podnosili też argumenty tyczące się zbagatelizowania w raporcie wędrówek ptaków, jak i bliskości obszaru Natura 2000, jak też niewskazania służby odpowiedzialnej za działania podczas awarii elektrowni. Zwrócili też uwagę na spadek wartości nieruchomości przyległych do planowanej inwestycji o 50 %. Wnieśli o "zatrzymanie postępowania administracyjnego i odrzucenie planowanego przedsięwzięcia...", co należy rozumieć jako wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., postanowieniem z dnia [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że z przepisów art. 141 oraz 101 § 3 k.p.a. wynika, że na postanowienie w sprawie podjęcia zwieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje. Sytuacji tej nie zmienia, jak stwierdził organ odwoławczy fakt błędnego pouczenia o środku zaskarżenia i dlatego zgodnie z art. 134 k.p.a. zachodziły przesłanki do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności zażalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zauważyło również, że stronami postępowania są: S. G., M. G. i K. G., a pozostałe osoby, które podpisały się na zażaleniu nie są stronami co odnosi się do A. G., B. G. i A. G., co nie ma istotnego znaczenia wobec faktu, że i tak zażalenie nie jest rozpatrywane merytorycznie. W skardze złożonej do Sądu na powyższe postanowienie, skarżący podnieśli, że ich pełnomocnik nie uchybił terminowi do wniesienia odwołania, które zostało złożone [...] w siedzibie organu, w sytuacji doręczenia pisma w dniu [...]. Ponadto skarżący podtrzymali zawartą w zażaleniu argumentację, w tym w szczególności dotyczącą zbyt bliskiej ich zdaniem odległości planowanej inwestycji od domostw. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty podniesione w skardze nie są związane z treścią zaskarżonego postanowienia. Organ podtrzymał stanowisko o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, powołując przepis art. 101 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie decyzji. Dokonując oceny tego problemu należy wskazać, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r. zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania. W okresie obowiązywania tego przepisu nie ulegało wątpliwości, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w pojęciu "sprawa zawieszenia postępowania" mieściło się również postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W wyniku wprowadzonej z dniem 11 kwietnia 2011 r. nowelizacji obecne brzmienie omawianego przepisu stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowanie służy stronie zażalenie. Wobec zmiany treści przepisu, niezbędne jest dokonanie jego wykładni pod kątem zamiaru ustawodawcy towarzyszącemu wprowadzeniu takiej zmiany. Gdyby bowiem uznać, że również i obecnie w pojęciu "w sprawie zawieszenia postępowania" mieści się tak, jak do tej pory postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, to zupełnie niecelowym byłoby dodanie przez ustawodawcę tej części przepisu, która stanowi o postanowieniach o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że jednocześnie ze zmianą § 3 omawianego przepisu, zmianie uległ także § 1, który w obecnym brzmieniu obok dotychczasowego postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, wymienia postanowienie w sprawie podjęcia postępowania. Stąd wniosek, że ustawodawca nie utożsamia pojęcia "w sprawie zawieszenia postępowania" z pojęciem "w sprawie podjęcia postępowania". Warto też zwrócić uwagę na cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy dokonaniu wskazanej wyżej zmiany treści przepisu art. 101 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzono, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania i skargi do sądu (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Oznacza to ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia, które nie tylko nie hamują biegu postępowań administracyjnych, ale też nakierowane są na kontynuowanie postępowania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza zwiększenie jego sprawności. Nie bez znaczenia dla odczytania woli ustawodawcy ma więc okoliczność, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania wpływa na jego sprawność, podobnie zresztą, jak brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania bez szkody dla praw strony, która może kwestionować w odwołaniu i skardze do sądu, prawidłowość tych dwóch ostatnich rozstrzygnięć. Co się tyczy zastosowania innych reguł interpretacyjnych, poza wykładnią autentyczną, to należy stwierdzić, że wyniki wykładni językowej potwierdzają zasadność argumentacji organu, który prawidłowo przesądził o braku podstaw do zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W ślad za stanowiskiem zaprezentowanym, szczególnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., II OSK 862/13; z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), trzeba podkreślić, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). W przepisie tym występuje tautologia językowa, wskutek powtórzenia w istocie sformułowania: "w sprawie", które odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenia postępowania", ale też do zwrotu : "odmowy podjęcia postępowania", przez co powyższy przepis w istocie wyraża myśl: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Skoro więc w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Jak to już podkreślono, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji, na co jak już podkreślono, zwrócono uwagę w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009 r. Nr 2, poz. 22; z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GZ 301/08, Lex nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jest również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 K.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński, Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). Zaznaczyć też trzeba, iż przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12; postanowienie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/13 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: http://orzecznia.nsa.gov.pl), które Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela. W znacznej części także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 k.p.a. (por.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1165/12). Oczywistym więc jest w tych warunkach, że tym bardziej też zażalenie nie przysługuje na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania (por. wyroki: - WSA w Gliwicach z dnia 4 lipca 2013 r., sygn.. akt: II SA/Gl 128/13; - WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r., sygn.. akt: II SA/Gl 1165/12; - WSA w Gliwicach z dnia 15 lutego 2012 r., sygn.. akt: II SA/Gl 474/11). Uznać zatem należy że ustawodawca w analizowanym przepisie wyłączył postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania spod kontroli instancyjnej. W tej sytuacji jasnym jest, że w przypadku zażaleń wniesionych przed dniem zmiany przepisów, ale rozpatrywanych przez organy odwoławcze już po ich zmianie, organy te utraciły możliwość ich merytorycznego rozpatrzenia. Fakt natomiast, że organ pierwszoinstancyjny wadliwie pouczył strony o możliwości zaskarżenia postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania jest faktem, który nie może dać stronie prawa złożenia zażalenia, wbrew przepisom postępowania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 134 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. Zatem skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).