II OSK 199/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] spółka jawna z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 460/18 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] spółka jawna z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 października 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 460/18, oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] spółka jawna z siedzibą w Z. (dalej skarżąca spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy J. z [...] marca 2018 r. nr [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie składowiska odpadów zawierających azbest na działkach nr. ew. [...] i [...] w miejscowości G.. Jak stwierdził Sąd I instancji, podstawą zaskarżonych decyzji było po pierwsze postanowienie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. z [...] stycznia 2018 r. o odmowie uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji dotyczącej ww. lokalizacji inwestycji celu publicznego, a po drugie Kolegium rozpatrujące odwołanie skarżącego posiadało już wiedzę o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której stwierdzono nieważność. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, rację miało Kolegium, iż ostateczność decyzji z [...] czerwca 2017 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy J. z [...] września 2016 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla opisanego przedsięwzięcia skarżącej spółki, stanowiła wystarczającą przesłankę wydania zaskarżonej decyzji. 2. Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania: 1) art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa) w związku z nie zawieszeniem postępowania z urzędu, w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, nie rozpoznał jeszcze skargi kasacyjnej Spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 627/17, którym oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z [...] września2016 r. ustalającej uwarunkowania środowiskowe dla przedsięwzięcia o nazwie: "Budowa składowiska odpadów zawierających azbest na terenie działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w obrębie miejscowości G., gm. J., powiat [...], woj. [...]", a wynik tej sprawy o sygn. VIII SA/Wa 627/17 może mieć wpływ na wynik sprawy VIII SA/Wa 460/18; 2) art. 134 § 1 Ppsa poprzez brak rozpoznania przez Sąd I instancji zarzutów zawartych w skardze, co skutkowało pominięciem całokształtu i istoty sprawy, w której doszło do wielokrotnych przypadków naruszenia przepisów prawa procesowego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa oraz art. 7, art. 8, art. 15, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: Kpa), poprzez utrzymanie w mocy decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w przypadku postępowania prowadzonego przed organem I instancji mogło dojść do naruszenia zasad praworządności, połączonego z niedopełnieniem obowiązków przez funkcjonariuszy publicznych, w następstwie rażącego przekroczenia terminu wskazanego wart. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej upzp), zgodnie z którym właściwy organ powinien wydać decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji; 4) art. 141 § 4 Ppsa, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niewypełniający dyspozycji tego przepisu, w szczególności w braku dostatecznego wyjaśnienia motywów jakimi kierował się Sąd I instancji uznając, że skarżone decyzje nie naruszają prawa. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego: 5) art. 51 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie a tym samym pominięcie obowiązku ciążącego na organie administracji poprzedzającego wydanie decyzji uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie związanym z ochroną wód, co jest obligatoryjne. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 4.3. W świetle postawionych zarzutów, kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma ocena skutków jakie wywoływało postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. z [...] stycznia 2018 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej ww. inwestycji. Wskazać należy, że obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z właściwymi organami, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 upzp, jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona gruntów rolnych i leśnych. Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego, a ingerencją w prawo własności (w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości). 4.4. W świetle powyższego, odmowa uzgodnienia projektu decyzji przez jeden z organów współdziałających, oznaczała konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie. Odmowa uzgodnienia przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. stanowiła wystarczającą przesłankę dla wydania decyzji odmownej. To postanowienie z [...] stycznia 2018 r. czyniło całkowicie zbędnym dokonywanie kolejnych uzgodnień m.in. z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, ponieważ i tak Wójt Gminy J. był zobligowany do wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 126 ust. 1 ustawy o odpadach jest całkowicie nieusprawiedliwiony. 4.5. Ponadto stwierdzenie ostateczną decyzją SKO w R. z [...] czerwca 2017 r. nieważności decyzji Wójta Gminy J. z [...] września 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. inwestycji, stanowiło drugą dodatkową przesłankę do odmowy ustalenia lokalizacji ww. inwestycji. Jednakże z uwagi na odmowę uzgodnienia przez Dyrektora Dyrekcji Regionalnej Lasów Państwowych, nie było jakiejkolwiek potrzeby zawieszenia postępowania przez Sąd I instancji na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa w oczekiwaniu na rozpoznanie skargi kasacyjnej skarżącej spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 627/17, którym oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z [...] września 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Dodatkowo jednak należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1180/18 oddalił powyższą skargę kasacyjną. Tym samym zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa jest również nieusprawiedliwiony. 4.6. Niezasadne są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postpowania, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa i w sposób niezwykle klarowny wyjaśnia prawidłowość zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w jej całokształcie i wszystkie istotne okoliczności, a przede wszystkim odmowa uzgodnienia projektu decyzji i brak ważnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostały wzięte pod uwagę. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 134 §1 Ppsa. Całkowicie chybione jest również zarzucanie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa oraz art. 7, art. 8, art. 15, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. W przedmiotowej sprawie wobec odmowy uzgodnienia decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej obowiązkiem organu było wydanie decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stan faktyczny i prawny sprawy był oczywisty i nie wymagał dodatkowego wyjaśniania. Natomiast kwestie związane z długością trwania postępowania mogły być podniesione w ramach skargi na przewlekłość postępowania lub bezczynność, nie zaś w niniejszej sprawie dotyczącej oceny legalności decyzji. 4.7. Mając na uwadze, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną. Natomiast wniosek Wójta Gminy J. o zwrot kosztów postępowania, jako pochodzący od organu, który wydał decyzję w I instancji, jest w świetle art. 203-204 Ppsa niedopuszczalny. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.