III OSK 819/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 554/18 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółki z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółki z o.o. w [...]kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 554/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na skutek skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółki z o.o. w [...] (skarżąca) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt II). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] w skardze kasacyjnej zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez przyjęcie, że obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych można dokonać zarówno na podstawie maksymalnej ilości możliwej do pobrania wody w m3 na godzinę, jak i maksymalnej ilości możliwej do pobrania wody w m3 na rok, które wynikają z pozwolenia wodnoprawnego, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód (tj. w m3 na sekundę), któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy pobór wody w m3 na godzinę, a nie maksymalny roczny pobór wody, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r.; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 271 ust. 2 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że przy obliczeniu opłaty stałej za pobór wód podziemnych w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r., nie uwzględniono stosunku ilości podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia, do dostępnych zasobów wód podziemnych, podczas gdy uwzględnienie takiej proporcji przy obliczeniu opłaty stałej za pobór wód podziemnych następuje przez zastosowanie odpowiedniej jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne określonej w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, z zastrzeżeniem § 15 pkt 1 tego rozporządzenia i do wymogu tego Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zastosował się prawidłowo w swojej decyzji; 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r., zaistniały przesłanki do zastosowania art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych na podstawie maksymalnego rocznego poboru wód, który jako odzwierciedlający rzeczywisty pobór wód podziemnych jest zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego prowadzi do jednoznacznego i niebudzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do pobrania wody podziemnej, jaką można pobrać na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wody podziemnej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość poboru wód i dokonać jej przeliczenia na sekundę. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Spółki, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w Szczecinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że dopuszczalna (maksymalna) ilość możliwej do pobrania wody na rok jest ściśle skorelowana ze średnią ilością dobową możliwej do pobrania wody a w konsekwencji zbliżona do rzeczywistego poboru wód. W konsekwencji sprawia to, że nie może być podstawą do ustalenia opłaty stałej, która powiązana jest z maksymalnym chwilowym poborem wód, o którym mowa w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, akceptacja stanowiska Sądu I instancji doprowadziłaby do tego, że podmioty posiadające tę samą cechę relewantną, tj. korzystające z tego samego rodzaju usługi wodnej traktowane byłyby w sposób zróżnicowany. Część z nich obowiązana byłaby do ponoszenia opłaty w wysokości uzależnionej od maksymalnej ilości możliwych do pobrania wód wyrażonej w m3/s (tj. maksymalnego chwilowego poboru wód), a część (adresaci pozwoleń wodnoprawnych, w których maksymalny dobowy pobór wód jest określony w m3/h) w wysokości zależnej od dopuszczalnego rocznego poboru wód. W jego ocenie, znaczące zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych zależnie od tego w jakiej jednostce czasu został ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy pobór wód nie znajduje żadnego uzasadnienia i narusza art. 32 Konstytucji. Dyrektor podkreślił, iż wynikający z przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego sposób obliczania opłaty stałej za pobór wody podziemnej nie budzi wątpliwości i jednoznacznie z niego wynika, że należy go dokonać w oparciu o dane odnoszące się do maksymalnego chwilowego poboru wód, tj. największej ilość możliwej do pobrania wody podziemnej określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sprawy z zakresu określenia opłaty stałej za usługi wodne były już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela ugruntowane w tym zakresie stanowisko (por. m.in. wyroki NSA z: 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3691/18; 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3939/19, 14 grudnia 2021 r., III OSK 642/21, III OSK 800/21). Zmiana systemu opłat za pobór wody oraz wprowadzenie ścieków do wód i do ziemi wywołana została wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275) - Ramowa Dyrektywa Wodna. W myśl art. 9 ust. 1 cytowanej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych na zasadach określonych w tym przepisie, jednakże zwrot kosztów tych usług wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty z nich korzystające. Opłaty te mają na celu zachęcenie użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. Nie sposób przy tym pominąć treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 grudnia 2016 r., C-686/15 (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, publ. ZOTSiS 2016/12/I-927), w uzasadnieniu którego wskazano, że ani z art. 9 dyrektywy 2000/60, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. W tych okolicznościach przyjąć należy, że prawodawca unijny pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". Wraz ze zmianą ustawy o Prawie wodnym w 2017 r. wprowadzono w jej art. 271 ust. 1 opłaty stałe dla części usług wodnych, należą do nich opłaty: za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Stosownie do obowiązującego aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. W myśl natomiast art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wysokość opłaty za pobór wód podziemnych ustala się, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Wśród organów przyjęła się praktyka takiej interpretacji współczynnika "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s", która oznacza maksymalną ilość wody, która może być pobrana w ciągu godziny albo w ciągu roku po przeliczeniu na m3/s w zależności od tego, która z tych ilości jest większa. Jak wielokrotnie wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny omawiany przepis jest niejasny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok, możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób interpretacji cytowanego przepisu zaprezentowany przez organ nie znajduje jednak potwierdzenia w jego wykładni językowej. Zauważyć należy również, że wskaźnik maksymalnej ilości pobranych wód powinien być jednoznacznie określony. Nie może on zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy, bowiem taka interpretacja jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, zaś organ nie wykazał, aby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż zgodnie z treścią art. 7a § 1 k.p.a. należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących te opłaty. Biorą bowiem pod uwagę, iż opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie powinny nasuwać żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Nie sposób pominąć, iż opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym. Ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Niewątpliwie w dacie orzekania przez organ w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Rozwiązania takie zostały wprowadzone dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170). Wtedy to dodano art. 552a, zgodnie z treścią którego "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Stosownie do treści art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. Jak zaś wskazano w uzasadnieniu projektu omawianej ustawy z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Mając na uwadze powyższe przyjąć należało, że skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za okres od 1 stycznia 2018 do 31 grudnia 2018 r. należy stosować przepisy obowiązujące dotychczas. Biorąc zaś pod uwagę nieprecyzyjne sformułowanie przepisów w tym zakresie – na co zwrócił również uwagę ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej - należy uznać, że dokonana przez organ, mniej korzystna dla podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty, wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. była nieprawidłowa. Tym samym należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 271 ust. 2 Prawa wodnego za chybiony. Podobnie również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. okazał się nieuzasadniony. Odnosząc się zaś do kwestii podniesionej w drugim zarzucie skargi kasacyjnej, dotyczącym naruszenia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. Skarżący kasacyjnie upatruje błędnej wykładni wskazanego przepisu w związku ze wskazaniem przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż w decyzji z [...] marca 2018 r. nie uwzględniono stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Wskazać należy, że przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego wskazuje trzy elementy, które organ zobowiązany jest uwzględnić dokonując ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Należą do nich: 1. iloczyn jednostkowej stawki opłaty; 2. czas wyrażony w dniach; 3. maksymalna ilości wody podziemnej wyrażona w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Oznacza to, że organ dokonując wyboru spośród określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wartości maksymalnych poboru wód podziemnych powinien wziąć pod uwagę taką wartość, która uwzględnia stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana do dostępnych zasobów podziemnych. Takie kryteria spełnia zaś wartość określona jako Qmax.rok, która w niniejszej sprawie określona została jako 657.000 m3/rok. Tym samym zasadnie organ zwrócił uwagę, iż na etapie ustalania opłaty nie był zobowiązany do ustalenia stosunku wody podziemnej do dostępnych zasobów podziemnych. Wartość ta została już określona w pozwoleniu wodnoprawnym. Zatem obowiązkiem organu było jedynie takie przyjęcie danych przy ustalaniu opłaty, które spełniają kryteria określone w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest trafny, jednakże wskazane uchybienie Sądu było irrelewantne dla merytorycznej poprawności wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.