II OSK 520/19

Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. i P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 565/18 w sprawie ze skargi M. B. i A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 565/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uwzględniając skargę skarżących, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] oraz decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W administracyjnym toku instancji, zapadała zaskarżona decyzja, którą [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w S. z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], i orzekł co do istoty sprawy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazując skarżącym wykonanie w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. robót budowlanych w budynku mieszkalnym usytuowanym przy granicy, na posesji przy ul. [...] w miejscowości K., polegających na: 1. zlikwidowaniu 2-ch otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej północno-zachodniej budynku usytuowanego przy granicy z działką o nr [...] poprzez demontaż okien i zamurowanie (wypełnienie) otworów materiałem ściennym ceramicznym, o właściwościach materiału niepalnego, z jednoczesnym dopuszczeniem do wypełnienia otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne materiały im podobne o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E30; 2. zlikwidowaniu połaci dwuspadowego dachu, wysuniętej poza lico ściany zewnętrznej budynku usytuowanego od strony działki o nr [...] poprzez rozbiórkę wystających części elementów konstrukcyjnych dachu i pokrycia oraz zamontowanie obróbki blacharskiej wzdłuż spadku połaci dachowych. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący uzyskali w dniu 15 lipca 1988 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, jednak pomimo podjęcia przez organ nadzoru budowlanego próby uzyskania dokumentacji projektowej, która pomogłaby stwierdzić, czy inwestorzy wykonali budynek mieszkalny zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz czy jest on usytuowany na terenie działki zgodnie z planem zagospodarowania, nie udało się tego ustalić. Z uwagi zaś na fakt, że przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany jest bezpośrednio w granicy nieruchomości, a w ścianie północno-zachodniej znajdują się dwa otwory okienne, co jest niedopuszczalne w odniesieniu do ściany usytuowanej w granicy, która ma pełnić funkcję ściany oddzielenia przeciwpożarowego, organy nadzoru budowanego zobowiązane były do przeanalizowania niniejszej sprawy pod kątem doprowadzenia przedmiotowej ściany do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Taki zaś stan faktyczny uprawnia do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, ponieważ w sprawie wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako powodujące zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a także jako wykonane z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę. Albowiem ściana północno-zachodnia oraz połać dachu wysunięta poza lico tej ściany nie spełnia wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego, co wynika z treść § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (obowiązującego w okresie budowy budynku), jak i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obowiązującego aktualnie). Mając to na względzie WINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie budynek mieszkalny usytuowany jest bezpośrednio w granicy. Dodatkowo w ścianie w granicy posiada dwa otwory okienne, a połać dachu wystaje poza lico przedmiotowej ściany. Natomiast w sytuacji gdy budynek usytuowany jest bezpośrednio w granicy z nieruchomością sąsiednią to powoduje on oddziaływanie na sąsiednią działkę. WINB powołał się także na treść § 207 ust. 2, § 272 ust. 3 i § 232 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia z 2002 r.; oraz wskazał, że z treści § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia z 2002 r. wynika możliwość wypełnienia otworów okiennych w ścianie oddzielenia pożarowego luksferami, jednak zgodnie z określonymi w tym przepisie wymogami. Mając to na względzie WINB stwierdził, że w rozstrzygnięciu PINB błędnie wskazano na klasę odporności ogniowej El 30, bowiem klasa odporności ogniowej wypełnienia otworu w ścianie powinna wynosić co najmniej E 30, gdyż ściana ta nie stanowi obudowy drogi ewakuacyjnej. Nieprawidłowość ta, zdaniem WINB, jak również wątpliwość co do zasadności nałożonego przez organ I instancji obowiązku polegającego na nadmurowaniu ściany zewnętrznej przy połaciach do wysokości pokrycia dachowego w sposób zapewniający osłonięcie drewnianych elementów konstrukcji dachu murem gr. min. 12 cm, wiązały się z koniecznością uchylenia decyzji PINB i orzeczenia co do istoty sprawy. Przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany w granicy znajduje się w innej linii zabudowy niż budynek mieszkalny sąsiadów, a ponadto w świetle § 235 ust. 3 ww. rozporządzenia jeżeli budynek ma przykrycie dachu z materiałów nierozprzestrzeniających ognia to nie ma obowiązku wyprowadzania ściany budynku ponad pokrycie dachu. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami, aby usunąć powstałe zagrożenie pożarowe, należy zlikwidować dwa otwory okienne znajdujące się w ścianie północno-zachodniej budynku mieszkalnego oraz zlikwidować połać dachu wysuniętą poza lico ściany zewnętrznej budynku, usytuowanej od strony działki o nr [...], w sposób przedstawiony w treści rozstrzygnięcia decyzji. Ustosunkowując się do treści odwołania organ II instancji stwierdził, że nie neguje faktu, iż przedmiotowy budynek mieszkalny był realizowany na podstawie pozwolenia na budowę, jednakże niewątpliwie już w dacie budowy, jak i obecnie z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych dotyczących ściany usytuowanej w granicy. W związku z tym organ uznał, że przedmiotowy obiekt należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się natomiast do zgody byłej właścicielki działki sąsiedniej na usytuowanie budynku w granicy organ podał, że zgoda taka nie ma żadnego znaczenia w sensie prawnym. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący, domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2002 r., argumentując, że przedmiotowy budynek posadowiony ścianą w granicy z otworami okiennymi został zrealizowany zgodnie z udzielonym w 1988 r. pozwoleniem na budowę. Ponadto wskazali, że w pewnych sytuacjach kwestia odległości budynku od granicy nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego (por. wyroki NSA: 12 stycznia 2011 r., II OSK 5/10; z 26 października 2011 r., II OSK 1518/10). W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 565/18, uwzględniając skargę, wskazał, że z § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2002 r. wynika, że przepisy tego rozporządzenia mogą mieć zastosowanie do budynków już istniejących w ograniczonym zakresie. Po pierwsze, zastosowanie to zostało ograniczone do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, oświetlenia awaryjnego. Po wtóre, muszą zaistnieć przesłanki zastosowania w tym zakresie przepisów rozporządzenia, tj. budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz należy stwierdzić, na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża życiu ludzi (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2012 r., II OSK 1316/11; z 13 sierpnia 2010 r., II OSK 327/09; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 1 grudnia 2016 r., II SA/Go 789/16). Powołując się na § 207 ust. 2 i nakładając obowiązki wynikające z przepisów rozporządzenia z 2002 r. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, organy pominęły zupełnie kwestię zagrożenia dla życia ludzi, która to przesłanka wynika wprost z § 207 ust. 2 powołanego aktu. W szczególności należy tu zwrócić uwagę na treść § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) wskazującego, kiedy użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi (por. powołany wyżej wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. o sygn. akt II SA/Go 789/16, jak też wyrok WSA w Łodzi z 13 maja 2015 r., II SA/Łd 70/15). W ocenie Sądu, organy obu instancji zastosowały przepisy § 232 ust. 6 i 235 ust. 3 aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2002 r., nie wykazując jednak w żaden sposób, że budynek zagraża życiu ludzi na podstawie przepisów odrębnych. Możliwość zastosowania ww. przepisów rozporządzenia była zaś uwarunkowana wykazaniem istnienia tej przesłanki w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. Sąd wskazał na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Kielcach z dnia 13 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Ke 52/17, zgodnie z którym w sytuacji gdy w toku postępowania wyjaśniającego nie zostanie wykazane zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, nakaz zamurowania kwestionowanego otworu okiennego z tego tylko powodu, że znajduje się on w odległości od granicy mniejszej niż to wynika z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r., raziłby nadmiernym rygoryzmem. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy budynek w takiej postaci, co w tym przypadku nie zostało podważone, istnieje od kilkudziesięciu lat. Ponadto organ odwoławczy zreformował na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie nałożonego obowiązku dotyczącego połaci dwuspadowego dachu wysuniętej poza lico ściany zewnętrznej budynku. Zadaniem Sądu, skoro w przedmiotowym budynku przekrycie dachu zostało wykonane z materiału nierozprzestrzeniającego ognia, czego organ nie kwestionuje, i brak jest w związku z tym podstaw do zastosowania § 235 ust. 3 rozporządzenia, to nie wiadomo jaki przepis z zakresu bezpieczeństwa pożarowego narusza samo wysunięcie połaci dachu poza lico ściany zewnętrznej. Organ odwoławczy – stwierdzając, że nałożenie przedmiotowych obowiązków ma na celu usunięcie powstałego zagrożenia pożarowego – nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, nie wspominając już o wykazaniu zagrożenia dla życia ludzi w tym elemencie, o czym była mowa wyżej. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli uczestnicy postępowania – H. B. i P. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uchylenie decyzji organu I i II Instancji w sytuacji, gdy skarżący nie wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które doprowadziły do wadliwych decyzji w przedmiotowej sprawie; - art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku odniesienia się do pkt 2 zobowiązania organu I i II instancji, tj. do likwidacji połaci dwuspadowego dachu i pokrycia do wysokości pokrycia dachowego w sposób zapewniający osłonięcie drewnianych elementów konstrukcji dachu murem grubości min. 12 cm oraz zamontowaniu obróbki blacharskiej wzdłuż spadku połaci dachowych. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17 poz. 62 ze zm.) aktualnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną wykładnię i uznanie, że koniecznym jest wykazanie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia; - § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zachowanie odległości budynku od granicy obwarowane jest dodatkowymi wymogami, o których nie stanowi przepis; - art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez niezastosowanie, tegoż przepisu i nieuznanie, że budynek mieszkalny należący do M. i A. B. stanowi samowolę budowlaną, podczas gdy brak jest dowodów by usytuowanie budynku było zgodne z projektem czy obowiązującymi przepisami. Zaś na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 w zw. art. 107 § 3 K.p.a. przez dowolne i wybiórcze podejście do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i podlegające na całkowitym pominięciu wyjaśnień uczestników, bezpodstawne uznanie, że były właściciel działki o nr ewid. [...] wyraził zgodę na budowanie budynku mieszkalnego na granicy działki oraz wybudowaniu okien w ścianie na granicy pomimo, iż brak takiego dowodu w sprawie, a nadto taka zgoda jest bez znaczenia, a nadto wydająca rzekomą zgodę nigdy nie była właścicielką działki o nr ewid. [...]; - art. 107 § 1 i § [3] K.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł, oraz przyczyn z powodu których innym nie dał wiary. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ wyrok odpowiada prawu pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było zaś podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ponieważ niezależnie od stwierdzonych wad uzasadnienia wyroku, decyzje organów obu instancji zasługiwały na wyeliminowanie z obrotu prawnego, o czym Sąd I instancji orzekł w zaskarżonym wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Strona wnosząca skargę kasacyjną za ich pomocą nie podważyła skutecznie zasadniczej oceny zawartej w zaskarżonym wyroku co do konieczności przeprowadzenia przez organy administracyjne dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że w okolicznościach tej sprawy przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w zakresie legalności otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku znajdującej się w granicy działki wymaga dokonania ustalenia czy tak zrealizowane otwory okienne powodują stan zagrożenia dla życia lub mienia. Jak ustalono i czego nie można wykluczyć ponad wszelką wątpliwość, przedmiotowy budynek powstał na podstawie pozwolenia na budowę z 1988 roku, a na przestrzeni kilku minionych dekad ściana z otworami okiennymi zrealizowana w granicy działki nie była kwestionowana w zakresie jej legalności. Wynika z powyższego, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, lecz w sposób istotnie odbiegający od przepisów techniczno-budowlanych, wskutek wykonania otworów okiennych w ścianie usytuowanej w granicy działki. Nie można tym samym skutecznie podnosić, że przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej z naruszeniem art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto w konsekwencji dokonanych w niniejszej sprawie ustaleń stanu faktycznego nie można skutecznie w trakcie postępowania naprawczego powoływać się, że tak zrealizowany budynek w sposób niewątpliwy narusza § 12 ww. rozporządzenia z 2002 r., jak i § 12 rozporządzenia z 1980 r. W tym miejscu należy wyjaśnić, że postępowanie naprawcze ma na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, ale obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania naprawczego. Dlatego w skardze kasacyjnej nie można skutecznie podnosić, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia § 12 ww. rozporządzenia z 1980 r. Co do zaś wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia § 12 rozporządzenia z 2002 r. ustalony w sprawie stan faktyczny uprawniał Sąd I instancji do powołania się na prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym wymagane jest sprawdzenie, czy tak zrealizowany budynek zagraża życiu ludzi. Sąd I instancji trafnie przywołał wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1316/11 i II OSK 327/09. Należy zwrócić uwagę, że taki pogląd został oparty na obowiązujących przepisach ww. rozporządzenia z 2002 r. A mianowicie, uwzględnienia wymaga § 330 tego rozporządzenia. Przepis ten jest bowiem przepisem intertemporalnym wyłączającym zastosowanie przepisów rozporządzenia w określonych w nim sytuacjach. Zgodnie z jego treścią "przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów; 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę". Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia, jego przepisy mają zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Z kolei stosownie do § 207 ust. 2 przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Stąd w orzecznictwie zasadnie wywiedziono, a Sąd I instancji w okolicznościach tej sprawy prawidłowo powołał się na ten pogląd, że przepisy rozporządzenia z 2002 r. mogą mieć zastosowanie do budynków już istniejących w ograniczonym zakresie. Po pierwsze, zastosowanie to zostało ograniczone do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, oświetlenia awaryjnego. Po wtóre, muszą zaistnieć przesłanki zastosowania w tym zakresie przepisów rozporządzenia, tj. budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz należy stwierdzić, na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża życiu ludzi. W rozpoznawanej sprawie omawiane regulacje zostały pominięte przez organu obu instancji. Dlatego, co do zasady, nieuprawnione było zastosowanie przepisów omawianego rozporządzenia do budynku, który był faktycznie wybudowany i użytkowany przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w stosunku do którego nie stwierdzono, na podstawie odrębnych przepisów, że zagraża bezpieczeństwu ludzi. W konsekwencji nie wykazano w sposób prawidłowy aby z tego względu istniały uzasadnione podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W omawianym zakresie w skardze kasacyjnej za pomocą zarzutów dotyczących naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z 1980 r., § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. oraz art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do oceny legalności ww. otworów okiennych, ponieważ wymagane jest ustalenie czy ww. otwory okienne powodują zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Natomiast w odniesieniu do oceny legalności okapu wykonanego nad sąsiednią działką, należy wskazać, że przy ocenie legalności tak wykonanej części dachu Sąd I instancji pominął, że i w tym zakresie sprawa wymaga wyjaśnienia. W sprawie wskazywano, że okap ten powstał 3-4 lata temu (a więc około 2003-2004). Jeżeli tak rzeczywiście było i tych ustaleń nie podważono, to dla oceny legalności wykonania tego okapu nie powinna mieć zasadniczo znaczenia okoliczność wydania pozwolenia na budowę z 1988 r., jak i zgoda poprzednich właścicieli na wykonanie przedmiotowego budynku w oparciu o to pozwolenie (budynek zrealizowano w 1993 r.). Ustalenia te wskazują zatem, że ww. okap powstał w innych okolicznościach faktycznych i prawnych niż zasadniczo budynek w granicy działki. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystarczy poprzestanie wyłącznie na ocenie, czy wykonany dach powoduje zagrożenie pożarowe, lecz także czy inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wykonanej przeróbki dachu, która nastąpiła 3-4 lata przed prowadzonym postępowaniem naprawczym, co doprowadziło do powstania okapu nad sąsiednią nieruchomością. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjne akceptuje pogląd prawny wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16). Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyroki NSA: z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11; z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12; z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r. II OSK 2079/13). Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 tej ustawy nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 3 lipca 2012 r. II OSK 755/11; podobnie w doktrynie M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, uw. 11 do art. 51), ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12). W tych warunkach zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ wskazywane za ich pomocą naruszenia prawa procesowego nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Albowiem Sąd I instancji niewadliwie wydał zaskarżony wyrok, w którym uchylił decyzje organów obu instancji ze wskazaniem, że sprawa wymaga wyjaśnienia, choć wskazany w uzasadnieniu zakres postępowania wyjaśniającego powinien też obejmować – w odniesieniu do wykonanego okapu nad działką sąsiednią – także zbadanie czy inwestorzy dysponowali w dacie realizacji tego okapu (2003-2004) sąsiednią działką na cele budowlane. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że w sprawie trafnie oceniono, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uprawniało Sąd I instancji do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. nie mogły podlegać uwzględnieniu. Poza tym nie można w skardze kasacyjnej zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ Sąd Administracyjny nie orzeka bezpośrednio na podstawie przepisów tej ustawy. Prawidłowe sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego wymaga w pierwszej kolejności przywołania odpowiednich przepisów procedury sądowoadministracyjnej, która została uregulowana w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto wskazaną w zarzucie skargi kasacyjnej grupę przepisów K.p.a. przywołano na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który dotyczy wymogów formalnych skargi "zwykłej", tj. określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego. A więc przepis ten nie może stanowić wystarczającej podstawy do podważenia legalności zaskarżonego wyroku, tym bardziej w sytuacji gdy w skardze "zwykłej" określono naruszenie prawa (sformułowano zarzuty), jak i wynikał z niej interes prawny, ponieważ skargę wnieśli inwestorzy, do których została skierowana zaskarżona decyzja WINB. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. nie mogły podlegać uwzględnieniu. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.