II SA/Go 571/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2018 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego J.K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. J.K. zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dodatku motywacyjnego wypłaconego nauczycielom w Szkole Podstawowej za rok 2017 i 2018, przez podanie imienia i nazwiska oraz wysokości przyznanego dodatku wraz z uzasadnieniem. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2016.1746; dalej jako u.d.i.p.), art. 115 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U.2017.2204), Dyrektor Szkoły odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie z uwagi na prywatność osoby fizycznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewidziano, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Dyrektor wskazał iż, osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W ocenie organu, okoliczność, czy dana osoba pełni funkcję publiczną, powinna być oceniana indywidualnie, a w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości, tj. prawo do informacji publicznej oraz prawo do prywatności. Z uwagi na zawartą w art. 47 Konstytucji RP gwarancję prawa do prywatności wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferą publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Prawo do informacji publicznej oraz prawo do prywatności są bowiem dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne, jednak nie zawsze dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym. Organ, po zbadaniu zakresów czynności nauczycieli zatrudnionych w Szkole Podstawowej i podejmowanych przez nich rzeczywiście działań oraz ich wpływu na działalność jednostki, uznał, iż nie wiążą się one z wydawaniem (przygotowywaniem) decyzji dotyczących innych podmiotów oraz podejmowaniem innych działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną jednostek. Wszelkie działania związane z pełnieniem funkcji publicznych podejmuje Dyrektor Szkoły Podstawowej, a pozostali pracownicy - czyli nauczyciele - wykonują zadania określone w art. 6 Karty Nauczyciela. Z uwagi na powyższe organ wskazał, iż nie można uznać jakoby prace wykonywane przez nauczycieli miały związek z pełnieniem funkcji związanej z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem szkoły. Nie posiadają nawet wąskiego prawa do podejmowania decyzji w tym zakresie. Ponadto art. 115 § 13 k.k. nie zawiera nauczycieli w katalogu osób uznanych za funkcjonariuszy publicznych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.K.. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Burmistrz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego. Nie można też tracić z pola widzenia faktu, że prawo do prywatności ma charakter szczególny w systemie praw i wolności konstytucyjnych (wyrok TK - K 41/02). Organ odwoławczy nie zgodził się argumentem skarżącego, że nauczyciel pełni funkcję publiczną i stąd wysokość dodatku motywacyjnego konkretnego nauczyciela z podaniem jego imienia i nazwiska, stanowi informację publiczną. Dodatek motywacyjny, przyznawany nauczycielom zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty nauczyciela, jest elementem składowym wynagrodzenia nauczyciela. Powołując się na wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14 Burmistrz zauważył, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przez błędna wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że informacja dotycząca wysokości i uzasadnienia dodatków motywacyjnych przyznawanych oraz wypłacanych konkretnym nauczycielom korzysta z ochrony prywatności osoby fizycznej – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Szkoły Podstawowej z dnia [...] czerwca 2018 r., a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w decyzji odmownej (powielonej przez organ odwoławczy) ograniczono rozważania do stwierdzenia, że zatrudnieni nauczyciele nie pełnią funkcji publicznej. Kwestia ta jednak była wielokrotnie poruszana w orzecznictwie sądów administracyjnych i w sprawie o analogicznym stanie faktycznym, WSA w Krakowie jasno wskazał, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a informacja o wypłaconym mu dodatku motywacyjnym podlega udostępnieniu jako informacja publiczna (wyrok z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15). W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie oraz o obciążenie skarżącego kosztami postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2017. 2188 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Burmistrza oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Szkoły Podstawowej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk nauczycieli, którym przyznano dodatki motywacyjne. W sprawie bezsporne jest, że Dyrektor szkoły jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. albowiem wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym oraz, że informacja dotycząca wysokości elementu wynagrodzenia nauczycieli (dodatku motywacyjnego) ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Ponieważ z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia nauczycieli jest informacją publiczną informacja o wysokości tych wynagrodzeń. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia danych osobowych nauczycieli, którą organ uzasadnił ochroną prywatności tych osób wskazując, iż nie należą one do kategorii osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Z przepisu tego wynika, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej autonomiczne i szersze znaczenie, niż w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne czy w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, tj. na sferę publiczną. Przyjmuje się, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym, a cechom tym w zupełności odpowiada stanowisko nauczyciela w szkole publicznej (por. np. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, wyroki WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2016 r., II SA/Po 158/16, WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2016 r.II SAB/Ol 77/16, WSA we Wrocławiu z 14 marca 2018 r., IV SAB/Wr 10/18). Poglądy wyrażone w przywołanych wyżej wyrokach Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela. Dodatkowo należy zauważyć, że zgodnie z art. 69 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U.2017.59 ze. zm.) wszyscy nauczyciele są członkami rady pedagogicznej, która jest kolegialnym organem szkoły w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki, a której kompetencje obejmują m.in. podejmowanie uchwał w indywidualnych sprawach uczniów (np. w sprawach wyników klasyfikacji i promocji uczniów oraz skreślenia z listy uczniów – art. 70 ust. 1 pkt 2 i 5 Prawa oświatowego). Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ naruszył art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmawiając udostępnienia żądanej informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ta przesłanka negatywna nie mogła bowiem zostać zastosowana w sprawie ze względu na fakt, iż żądana informacja dotyczy nauczycieli tj. osób pełniących funkcję publiczną i pozostaje w adekwatnym związku z pełnieniem przez te osoby funkcji publicznej. Naruszenie prawa materialnego, które błędnie zinterpretowano i zastosowano miało istotny wpływ na wynik, gdyż doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy przesłanka negatywna ochrony prywatności osoby fizycznej nie mogła zostać zastosowana ze względu na ustawowe wyłączenie dotyczące osoby pełniącej funkcję publiczną. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając zwrot uiszczonego przez skarżącego wpisu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ załatwi wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. ----------------------- # 2