I OSK 772/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 853/18 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wnioski M. K. i M. D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 9 października 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 853/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A. N., w piśmie z [...] marca 2017 r., zwrócił się do Starosty K. o dokonanie zmiany w rejestrze gruntów oznaczenia użytku z "B" na "Br" na działkach nr: [...][...], obręb [...], gmina W., zgodnie z operatem inwentaryzacji powykonawczej oznaczonym nr [...], podnosząc, że geodeta przy wykonywaniu mapy sytuacyjno-wysokościowej dla ww. działek popełnił błąd, dokonując zmiany użytku z "Br" (grunty rolne zabudowane) na "B" (mieszkaniowe). Starosta K. decyzją z [...] lutego 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako "k.p.a".) umorzył postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego dotyczącego aktualizacji danych ewidencyjnych dla ww. działek, polegających na zmianie oznaczenia użytków gruntowych, uznając je za bezprzedmiotowe. W toku prowadzonego postępowania Starosta ustalił, że w aktualnym rejestrze ewidencji gruntów i budynków dla każdej z ww. działek ujawniony jest użytek gruntowy "B" – tereny mieszkaniowe. Stan taki został wprowadzony na wniosek skarżącego, ówczesnego właściciela ww. działek, w oparciu o złożony operat pomiarowy [...], sporządzony przez geodetę uprawnionego D. W., przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] lipca 2016 r. Zmiana została wprowadzona do rejestru ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm. – dalej jako "ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne") w drodze czynności materialno-technicznej, o czym właściciel działek został poinformowany zawiadomieniem o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków. W dniu [...] marca 2017 r., tj. w dacie złożenia wniosku wszczynającego postępowanie, zgodnie z danymi ujawnionymi w rejestrze ewidencji gruntów i budynków skarżący nie figurował już jako właściciel ww. działek, w związku z czym organ wezwał skarżącego do wyjaśnienia interesu prawnego w stosunku do przedmiotowych działek. Skarżący, odpowiadając pismem z [...] maja 2017 r. podniósł, że interes prawny wywodzi z faktu, że w okresie, gdy pozostawał jeszcze właścicielem ww. działek, wniósł o sporządzenie operatu pomiarowego. Dokonana w wyniku zgłoszenia z [...] czerwca 2016 r. aktualizacja ww. działek była błędna, gdyż geodeta z firmy "[...]" omyłkowo wskazał na zmianę użytku rolnego Br – RII i Br – RIIIa na użytek B. Skarżący, natomiast, do [...] lipca 2016 r., prowadził gospodarstwo rolne. Opisane wyżej działki wchodziły w skład gospodarstwa rolnego, a znajdujące się na nich budynki stanowiły zabudowę zagrodową. Zatem zdaniem skarżącego, w momencie posiadania przez niego ww. działek nie doszło do zmiany klasy użytku, tak jak wynikało to ostatecznie z przedłożonego w czerwcu 2016 r. operatu pomiarowego. Starosta, powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., uznał, że wniosek skarżącego jest bezprzedmiotowy, skoro nie jest on już właścicielem nieruchomości objętych wnioskiem – nie ma interesu prawnego do występowania o dokonanie zmian. Organ zwrócił ponadto uwagę, że wnioskodawca żąda faktycznie cofnięcia zmiany w ewidencji gruntów, natomiast według przepisów prawa zmiana tego rodzaju w ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwa. Usunięcie wpisu w ewidencji gruntów następuje w ramach aktualizacji i dokonuje się go nową zmianą obowiązującą od momentu jej ujawnienia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał, że określenie, czy dana osoba posiada interes prawny w postępowaniu wymaga ustalenia przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu, bądź żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który wiąże się jedynie z sytuacją, gdy dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy. Interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu aktualizacyjnym (a co za tym idzie do jego wszczynania) posiadają podmioty ujawnione w ewidencji gruntów i budynków oraz podmioty, które wykażą, że w stosunku do nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, przysługują im określone prawa podlegające ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Kluczowymi przepisami w tym względzie są art. 20 ust. 1 pkt 1a i 1b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie wykazał istnienia po swojej stronie interesu prawnego do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego. Skoro nie jest już właścicielem przedmiotowych działek, nie ma interesu prawnego do występowania o dokonywanie zmian w operacie ewidencyjnym. Skarżący posiada jedynie interes faktyczny. Brak w postępowaniu przesłanki podmiotowej uniemożliwia wydanie decyzji kończącej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Organ wskazał, że wniosek skarżącego mógłby być jedynie sygnałem do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych, jedynie w okolicznościach wątpliwości organu co do prawidłowości zakwalifikowania gruntów zawartych w granicach ww. działek do użytku gruntowego "B" (tereny mieszkaniowe). Organ dodał, że żądaniu skarżącego sprzeciwiają się właściciele działki o nr [...] i współwłaściciele działki nr [...] – M. K. i M. D. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) do użytku "tereny mieszkaniowe" zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych, zajęte pod budynki mieszkalne oraz budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi wraz z ich bezpośrednim otoczeniem. Natomiast zgodnie z powyższym załącznikiem do "gruntów rolnych zabudowanych" zalicza się grunty zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej lub przetwórstwa rolno-spożywczego, oraz budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, jeżeli z budynkami i budowlami przeznaczonymi do produkcji rolniczej, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą. O zaliczeniu gruntów do "gruntów rolnych zabudowanych" nie przesądza jedynie fakt, że grunty te wchodzą w skład gospodarstwa rolnego czy nie. Użyte w definicji "rolnych gruntów zabudowanych" wyrazy "budynki przeznaczone do produkcji rolniczej" wskazują, że decydujące znaczenie dla zakwalifikowania gruntów do tego użytku ma funkcja budynków i ich wykorzystanie. Do użytku tego zalicza się przede wszystkim grunty zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej oraz grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, jeżeli tworzą z gruntami rolnymi, budynkami, budowlami lub urządzeniami zorganizowaną całość gospodarczą. A. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, w której podniósł zarzuty naruszenia: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca, a to z uwagi na fakt, że skarżący wykazał swój interes prawny do wnoszenia o dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych, polegającej na zmianie oznaczenia użytków gruntowych, które to dane zostały uprzednio błędnie wpisane z uwagi na wadliwość operatu, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu, który bezzasadnie nie dokonał aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów, w sytuacji gdy organ ten dowiedział się, że informacje wpisane do ewidencji gruntów są błędne, a całokształt sprawy uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji, - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 46 ust. 1 i ust. 2 w zw. z § 44 pkt 2 w zw. z § 47 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie czyniła zadość obowiązkowi utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie ciągłej aktualności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W piśmie z [...] sierpnia 2018 r. uczestnik postępowania, M. D., wniosła o oddalenie skargi, powielając stanowisko organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Sąd wojewódzki przypomniał, że postępowanie, zakończone zaskarżoną decyzją, zostało wszczęte na wniosek z [...] marca 2017 r., w którym skarżący zwrócił się o dokonanie zmiany w rejestrze gruntów oznaczenia użytku z "B" na "Br" na działkach nr: [...] i [...], obręb [...], zgodnie z operatem inwentaryzacji powykonawczej oznaczonym nr [...], podnosząc, że geodeta przy wykonywaniu mapy sytuacyjno-wysokościowej dla ww. działek popełnił błąd, dokonując zmiany użytku z "Br" (grunty rolne zabudowane) na "B" (mieszkaniowe). Sąd podkreślił, że postępowanie aktualizacyjne realizuje zasadę aktualności wyrażoną w § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2016 r., poz. 1034, dalej jako "rozporządzenie") wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jak dodał Sąd, zasada aktualności oznacza nakaz utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu, dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, z kolei dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, o których mowa w § 10 i 11 (§ 46 ust. 1). W oparciu o ww. przepisy ustala się krąg podmiotów, posiadających interes prawny do bycia stroną postępowania aktualizacyjnego, a co za tym idzie również do jego wszczynania. Z powyższego wynika, że aktualizacja operatu ewidencyjnego dokonywana jest tylko i wyłącznie na wniosek uprawnionych podmiotów. Negatywny wynik postępowania wszczętego na wniosek skutkuje odmową dokonania aktualizacji, gdyż w postępowaniu administracyjnym na wniosek dokonuje się oceny, czy żądanie wprowadzenia danej zmiany jest zasadne z punktu widzenia przepisów. Weryfikacja jest prowadzona wówczas, gdy wniosek złoży uprawniony podmiot. W niniejszej sprawie, jak podkreślił Sąd, mamy do czynienia ze stanem odbiegającym od opisanego wyżej, ponieważ wniosek o aktualizację złożył podmiot, który nie należy do żadnej z kategorii określonych § 10 i 11 ww. rozporządzenia (właściciel nieruchomości, podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa znajdują się nieruchomości, osoby władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania, użytkownicy wieczyści czy dzierżawcy gruntów zgłoszonych do ewidencji w związku z przepisami o ubezpieczeniu społecznym rolników lub przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji Gwarancji Rolnej). Wynik zainicjowanego przez skarżącego postępowania aktualizacyjnego nie mógł prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia, ponieważ zabrakło jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiotu uprawnionego. Przyjmuje się bowiem, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza sytuację, w której nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Skarżący w toku postępowania niejednokrotnie przyznał, że w dacie złożenia wniosku o dokonanie zmiany w rejestrze gruntów oznaczenia użytku z "B" na "Br" na działkach nr: [...] i [...], obręb [...], nie był już właścicielem tych działek. Potwierdza to także zgromadzona w sprawie dokumentacja. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. N., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą jego niewłaściwym zastosowaniem i uznaniem za [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że skarżący kasacyjnie nie wykazał interesu prawnego do wnioskowania o dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych, polegającej na zmianie oznaczenia użytków gruntowych, które to dane zostały uprzednio błędnie wpisane z uwagi na wadliwość operatu, ponieważ jego interes prawny nie wynika bezpośrednio z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, podczas gdy interes prawny w szeroko pojętym procesie administracyjnym powinno się rozumieć w ten sposób, że jego źródło może wynikać z różnych przepisów materialnych, nie tylko z przepisów ustawy stosowanej w postępowaniu administracyjnym, w którym to podmiot powinien wykazać interes prawny w celu uzyskania przymiotu strony postępowania w tymże postępowaniu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z § 10 i 11 rozporządzenia w z zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 45 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 46 ust. 1 i 2 w zw. z § 44 pkt 2 w zw. z § 47 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego do wnioskowania o zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz stanem prawnym odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym i prawnym, a także wyeliminowania danych błędnych z ewidencji za okres, w którym to posiadał tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczył błędny wpis, co w konsekwencji spowodowało niewyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracyjnego nieczyniące zadość obowiązkowi utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie ciągłej aktualności, podczas gdy przepisy prawa nie wyłączają uprawnienia dotychczasowego właściciela nieruchomości do wystąpienia z żądaniem wyeliminowania z ewidencji błędnych danych przez właściwy organ administracji publicznej odnoszących się do okresu, w którym to do ww. nieruchomości przysługiwał żądającemu dokonania zmiany tytuł prawny, natomiast przepisy te ograniczają jedynie możliwość skutecznego żądania ww. aktualizacji danych dotyczących okresu, od którego to podmiot ten nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, co skutkowało niedokonaniem zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz stanem prawnym odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym i prawnym, a także niewyeliminowaniem danych błędnych z ewidencji, pomimo posiadanej przez Sąd pierwszej instancji wiedzy o powyższych niezgodnościach dotyczących okresu posiadania przez skarżącego kasacyjnie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki do wyeliminowania przez właściwy organ administracji publicznej z ewidencji gruntów i budynków błędnego wpisu i utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie ciągłej aktualizacji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej i uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] maja 2018 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z [...] lutego 2018 r., nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania przed Sądem drugiej instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie z [...] lutego 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, M. D., wniosła o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z [...] lutego 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, M. K., wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z [...] maja 2019 r. skarżący kasacyjnie odniósł się do stanowiska M. D., przedstawionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Zarządzeniem z [...] listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 772/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W związku z tym, że nie wszystkie strony postępowania zajęły stanowisko w ww. zakresie, zarządzeniem z [...] stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 772/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej jako "ustawa COVID") zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są niezasadne. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] maja 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z [...] lutego 2018 r., znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne. Powyższe decyzje wydane zostały na skutek wniosku skarżącego kasacyjnie o aktualizację ewidencji gruntów i budynków odnoszącą się do działek nr: [...] i [...], obręb [...], gmina W. Wniosek dotyczył zmiany w rejestrze gruntów oznaczenia użytku z "B" na "Br". Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony zdefiniowane w powyższym przepisie ma charakter uniwersalny i nie stanowi samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Wskazać trzeba również, że ustawodawca w przepisach szczególnych prawa materialnego może uregulować kto jest stroną danego postępowania. Dlatego istotne jest, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 24 ust 2a wprost stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art: 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei w myśl art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Należy też zauważyć, że na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, są zobowiązane do zgłaszania właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei w myśl powołanego w skardze kasacyjnej art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (a który określa formę w jakiej dokonywana aktualizacja), aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych. h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Z powyższych regulacji wynika, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 samodzielnie wskazuje krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu postępowania, którego przedmiotem jest aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, nie odwołując się do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Oznacza to, że art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo Geodezyjne i kartograficzne stanowi normę lex specialis wobec art. 28 k.p.a., wyłączając ten ostatni jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotowy postępowania aktualizacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1011/19 – wyrok dostępny Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W sprawie bezsporne jest, że skarżący kasacyjne nie należy do żadnej z kategorii podmiotów określonych w art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i w § 10 i 11 rozporządzenia (właściciel nieruchomości, podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa znajdują się nieruchomości, osoby władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania, użytkownicy wieczyści czy dzierżawcy gruntów zgłoszonych do ewidencji w związku z przepisami o ubezpieczeniu społecznym rolników lub przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji Gwarancji Rolnej), przy czym właścicielem przedmiotowych działek nie jest od [...] lipca 2016 r. (pismo skarżącego z [...] czerwca 2017 r. i dane z rejestru ewidencji gruntów i budynków). Dlatego nie może wystąpić z wnioskiem o dokonanie aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości lub części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1581/09; z dnia 19 października 2010 r,. sygn. akt II OSK 1622/09; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10, CBOSA). Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony zgłosił inicjatywę wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania administracyjnego, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu nielegitymowanego jest podstawą umorzenia postępowania, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w aspekcie podmiotowym (uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 599/99; 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1833/11, aprobowane przez J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 493, nb 9). Trafnie zatem w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że w sprawie zachodziła podmiotowa przyczyna bezprzedmiotowości postępowania, bowiem A. N. nie przysługuje przymiot strony przedmiotowego postępowania. Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 105 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Tożsame względy przesądzają o uznaniu za nieusprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z § 10 i 11 rozporządzenia w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 45 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 46 ust. 1 i 2 w zw. z § 44 pkt 2 w zw. z § 47 rozporządzenia i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jeszcze raz należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. umarzającą postępowanie administracyjne, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o istocie sprawy, jest decyzją o znaczeniu procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji w "inny sposób" (art. 104 § 2 k.p.a.). Zatem dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji o umorzeniu postępowania Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do badania sprawy pod względem merytorycznym. Dlatego nie miał obowiązku badać, czy ujawniony w ewidencji gruntów i budynków dla działek nr: [...] i [...], użytek gruntowy "B" jest błędny. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. W myśl art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy COVID w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID.