II SA/Wr 567/18

Dnia 10 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant referent Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości związanych z utrzymaniem dwóch lokali mieszkalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "organ") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z [...] nr [...] nakazującą A. w W. – właścicielce lokali mieszkalnych nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. K. we W., dz. [...] - usunięcie występujących nieprawidłowości związanych z utrzymaniem budynku w obrębie lokali mieszkalnych nr [...] poprzez: 1) w odniesieniu do lokalu mieszkalnego nr [...]: 1. a) usunięcie zagrzybienia ścian w miejscach porażenia biologicznego wraz z wykonaniem zabezpieczenia przeciwgrzybicznego, b) zamontowanie w pomieszczeniu kuchni, w górnej części okien nawiewników ciśnieniowych zapewniających dopływ powietrza w ilości nie mniejszej niż 60 m3\h (np. poprzez zastosowanie dwóch nawiewników ciśnieniowych o przepływie po 30m3\h każdy, montowanych w górnych częściach ram okiennych), c) zamontowanie w każdym pokoju, w górnej części okien nawiewnika ciśnieniowego zapewniającego dopływ powietrza w ilości nie mniejszej niż 30 m3\h 2) w odniesieniu do lokalu mieszkalnego nr [...]: a) wymianę nieszczelnej, drewnianej stolarki okiennej w lokalu, b) zamontowanie w pomieszczeniu kuchni, w górnej części okien nawiewników ciśnieniowych zapewniających dopływ powietrza w ilości nie mniejszej niż 60 m3\h (np. poprzez zastosowanie dwóch nawiewników ciśnieniowych o przepływie po 30m3\h każdy, montowanych w górnych częściach ram okiennych), c) zamontowanie w każdym pokoju, w górnej części okien nawiewnika ciśnieniowego zapewniającego dopływ powietrza w ilości nie mniejszej niż 30 m3\h, d) naprawę zapadniętej podłogi w pokoju, - w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nałożenie na właścicielkę wskazanych lokali wyżej opisanych robót wynika z ustaleń przeprowadzonego z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości w przedmiotowym obiekcie budowlanym (pochodzącym z początku XX wieku, czterolokalowym, dwukondygnacyjnym, podpiwniczonym i z poddaszem przeznaczonym na pomieszczenie gospodarcze). Organ wyjaśnił, że w toku przeprowadzonej w dniu 21 III 2016 r. kontroli stanu technicznego budynku stwierdzono szereg nieprawidłowości (m.in. prześwity pokrycia dachowego, skorodowane belki stropu piwnicznego, grożącą oberwaniem podsufitkę klatki schodowej prowadzącej do pralni, spękania tynku, zawilgocenie, brak systemu wentylacji, zanieczyszczenie rynien). W związku z tym została wydana przez organ prawomocna decyzja z [...], nr [...], (zob. również wyrok tutejszego Sądu z [...],[...]) nakazująca właścicielom budynku przeprowadzenie kontroli stanu technicznego obiektu i przydatności do użytkowania, w tym przewodów kominowych oraz przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego obiektu. W wykonaniu nałożonego obowiązku przedłożono organowi ostatecznie ekspertyzę stanu technicznego z 25 X 2017 r. wraz z protokołem z 18 X 2017 r. stanu technicznego obiektu i przydatności do użytkowania, protokołem z 20 X 2017 r. pomiarów elektrycznych i protokołem z 14 IX 2017 r. kontroli przewodów kominowych. Po uwzględnieniu przedłożonego materiału stwierdzono, że w lokalu mieszkalnym nr [...] występują wykwity pleśni w narożniku jednego z pomieszczeń, w lokalu mieszkalnym nr [...] występuje lokalne zapadnięcie podłogi w pokoju, nieszczelności i ślady zużycia stolarki okiennej, a w obu tych lokalach brak jest prawidłowej wentylacji nawiewnej. Autor ekspertyzy w piśmie z 29 I 2018 roku wskazał, że w lokalach mieszkalnych nr [...] należy zamontować dwa nawiewniki ciśnieniowe w oknach kuchni o łącznym przepływie powietrza 60 m3/h oraz po jednym nawiewniku ciśnieniowym zapewniającym przepływ powietrza 30 m3 /h w każdym pokoju, co zapewni prawidłową wentylację w mieszkaniu. Organ zdecydował się nałożyć na właścicielkę tych lokali obowiązek wykonania wskazanych przez autora ekspertyzy prac. Jednocześnie organ wyjaśnił, że ustawodawca dopuszcza możliwość stosowania w sprawach nakazania usunięcia nieprawidłowości przepisów rozporządzenia z dnia 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do użytkowanych budynków istniejących, gdy wykazane zostanie, że dany budynek zagraża życiu ludzi (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 VI 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 106/17). Brak prawidłowej wentylacji – zdaniem organu – świadczy o syndromie chorego budynku (SBS) i z całą pewnością stanowi nieprawidłowość podlegającą regulacjom prawa budowlanego oraz niezgodność z przepisami rozdziału 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu zakres wymaganych prac i użycia wskazanych przez organ materiałów, nie przekracza zwykle przyjętych działań naprawczych przy tego rodzaju obiektach budowlanych, co do których organ stwierdził nieodpowiedni stan techniczny. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. S.A. w Warszawie (dalej "skarżąca"). W skardze zarzucono, że prace nakazane w decyzji wykraczają poza prawnie dopuszczalny zakres. Decyzja organu nadzoru powinna bowiem zmierzać do przewrócenia budynkowi stanu, w jakim ten powinien się znajdować przy właściwej eksploatacji. Skarżąca zakwestionowała również możliwość stosowania w sprawie przepisów dotyczących warunków technicznych, bowiem niniejsza sprawa nie dotyczy projektowania, budowy, przebudowy czy zmiany użytkowania budynku. Organ nie wskazał również żadnej adekwatnej normy prawnej, która pozwalałaby na sformułowanie nakazów w sposób wskazany w rozstrzygnięciu. W odpowiedzi na skargę organ potrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując w niniejszej sprawie oceny legalności zaskarżonej decyzji należało uwzględnić, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) – dalej jako "pb". Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 pb, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten stanowi instrument egzekwowania od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązku utrzymywania obiektu w należytym stanie. Taki obowiązek określony został w art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 pb. Obiekt budowlany trzeba utrzymywać w "należytym stanie technicznym i estetycznym", nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 pb. Weryfikując prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie przez organ art. 66 ust. 1 pb należy uwzględnić dwie istotne kwestie. Po pierwsze, przepis z art. 66 ust. 1 pb dotyczy utrzymania obiektów budowlanych, przez które to pojęcie należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w stanie niepogorszonym (niezmienionym w stosunku do stanu z momentu oddania do użytkowania). Prace budowlane nakazane na podstawie art. 66 pb mają bowiem charakter naprawczy, a więc odnoszą się do stanu obiektu budowlanego, jaki powinien być zachowany przy prawidłowym jego użytkowaniu (zob. wyroki NSA: z 24 I 2003 r., II SA/Ka 1147/01; z 26 IX 2008 r., II OSK 1102/07 oraz z 5 I 2011 r., II OSK 1980/09). Po drugie, przepis art. 66 pb odnosi się zasadniczo do "obiektów budowlanych", a nie lokali znajdujących się w tych obiektach. Wobec tego nakazy określone w tym przepisie mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu. Należy jednak mieć na uwadze, że w sytuacji, gdyby zły stan techniczny lokalu oddziaływał na cały obiekt, wówczas możliwe jest nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w lokalu bądź w lokalach. W takim przypadku chodzi o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości lub jego części (podobnie NSA w motywach wyroków: z 28 II 2007 r., II OSK 1036/06, oraz z 5 II 2009 r., II OSK 985/08). Ponieważ zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącą nakazy wykonania robót w obrębie dwóch niewyodrębnionych lokali mieszkalnych, niezbędne jest stwierdzenie, czy określony w decyzji zakres prac ma charakter naprawczy i wiąże się bezpośrednio ze stanem technicznym budynku jako całości. Rozważania w tym zakresie zawarte powinny być w zaskarżonej decyzji, gdyż tego bezsprzecznie wymaga art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Organ powinien wskazać, w jaki sposób nałożone obowiązki wpływają na poprawę stanu technicznego budynku jako całości. Niezbędne jest tu więc wyraźne zaznaczenie związku przyczynowego pomiędzy zakresem wymaganych w lokalu robót a kondycją budynku. W ocenie Sądu, o ile obowiązek usunięcia zagrzybienia ścian w lokalu nr [...], czy wymiany stolarki okiennej w lokalu nr [...] można jeszcze wiązać ze stanem technicznym budynku jako całości, o tyle pozostałe obowiązki budzą już istotne wątpliwości co do istnienia związku ze stanem budynku. Przede wszystkim nie sposób stwierdzić, w jaki sposób oddziałuje na zły stan budynku zapadnięta podłoga w lokalu nr [...]. Organ nakazuje "naprawę zapadniętej podłogi w pokoju" lokalu nr [...], jednak nie wskazuje, w jaki sposób naprawa ta przyczynić ma się do poprawy stanu technicznego budynku. Nie wiadomo bowiem, czy chodzi tu samą podłogę (jak wynika to literalnie z decyzji), czy też o remont części stropu pomiędzy pierwszą a drugą kondygnacją budynku. W tym drugim jednak przypadku obowiązek powinien być inaczej sformułowany. Zmieniłby się również zakres podmiotowy decyzji. Na chwilę obecną wydaje się, że nałożony decyzją nakaz zmierza wyłącznie do poprawy stanu technicznego samego lokalu, a nie obiektu budowlanego jako całości. Trudno zatem stwierdzić, czym kierował się organ decydując o nałożeniu opisanego obowiązku. Podobnie trudno powiązać ze stanem technicznym budynku nakaz zainstalowania w obu lokalach nawiewników. Z całą pewnością tego typu urządzenia nie funkcjonowały w tym budynku pierwotnie. Organ odwołuje się tu przede wszystkim do kwestii zdrowotnych, powołując art. 66 ust. 1 pkt 1 pb i wskazując na zagrożenie zdrowia związane ze złą wentylacją. Wskazuje również na standardy wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm.) w zakresie wymaganej wentylacji i klimatyzacji. Sąd zwraca jednak uwagę, że przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 1 pb, w postaci zagrożenia zdrowia stanowić może podstawę nałożenia obowiązków, o ile nie wystąpi przesłanka nieprawidłowego stanu technicznego budynku z art. 66 ust. 1 pkt 3 pb. Jeśli zaś organ stwierdza nieodpowiedni stan techniczny budynku, to zobowiązany jest do nakazania usunięcia nieprawidłowości niezależnie od tego, czy stan ten zagraża życiu lub zdrowiu. Powoływanie się w takim przypadku dodatkowo na przesłankę z art. 66 ust. 1 pkt 1 pb jest bezprzedmiotowe. Zakresy zastosowania przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 pb są rozłączne. Odnosząc się zaś do podnoszonych w decyzji kwestii zdrowotnych to nie ma podstaw, by źródła zagrożenia dla zdrowia dopatrywać się w braku nawiewników okiennych, tym bardziej, że materiał dowodowy nie wskazuje, by przedmiotowe lokale wyposażone były w okna o współczesnych wysokich parametrach szczelności. Organ powołuje się tu ogólnie na syndrom chorego budynku związany ze złą jakością powietrza w pomieszczeniach, jednak nie uwzględnia, że przyczyn takiego stanu rzeczy może być wiele i wiele jest też sposobów radzenia sobie z tym zjawiskiem. Organ nie wyjaśnia dlaczego w konkretnym przypadku to właśnie nawiewniki stanowią rozwiązanie, które usunie stan zagrożenia zdrowia. Także powoływanie się przez organ na regulacje rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest niezrozumiałe zważywszy, że w świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia ma ono zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, na co słusznie wskazuje skarżąca. Nie można więc wymagań określonych w tym rozporządzeniu stosować wprost jako wzorca oceny stanu technicznego budynku powstałego na długo przed wejściem rozporządzenia w życie. Organ, uzasadniając możliwość stosowania w sprawach z art. 66 pb aktualnych warunków technicznych, powołuje się na wyrok tutejszego Sądu z 6 VI 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 106/17. W decyzji pominięto jednak, że dotyczył on wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, które z mocy § 207 ust. 2 rozporządzenia mogą mieć zastosowanie do użytkowanych budynków istniejących. W zaskarżonej decyzji nie wykazano związku opisanych wyżej nakazów z przesłankami określonymi w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 pb, czym naruszono art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Obowiązkiem organu jest bowiem rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy z pozycji stosowanej normy prawa materialnego, co powinno znaleźć wyraz w treści uzasadnienia. W konsekwencji zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obligowało to Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302) – dalej jako "ppsa". Rozpatrując sprawę ponownie, organ rozważy, które elementy stanu technicznego lokalu nr 2 i nr 3 można ocenić jako nieodpowiednie a zarazem ściśle związane ze stanem budynku jako całości. Związek ten powinien być w motywach decyzji wyraźnie wyartykułowany. Brak takiego związku wyklucza bowiem możliwość nałożenia na właściciela lokalu obowiązków naprawczych na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 pb. Jeśli organ dopatrzy się w okolicznościach sprawy podstaw do zastosowania również art. 66 ust. 1 pkt 1 pb, wykaże w sposób konkretny i zindywidualizowany, na czym polega zagrożenie dla życia lub zdrowia oraz wykaże celowość nałożonego obowiązku w kontekście stwierdzonego zagrożenia. Organ uwzględni przy tym, że przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 pb mają charakter rozłączny. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia oraz poniesione przez skarżącą celowe koszty zastępstwa procesowego w łącznej kwocie 980 zł, w tym 500 zł tytułem wpisu od skargi i 480 zł kosztów zastępstwa procesowego.