II SA/Łd 639/18

Dnia 11 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Tomasz Adamczyk (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 roku sprawy ze sprzeciwu A. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu wiaty - uchyla zaskarżoną decyzję. a.tp. Sygn.. akt : II SA/Łd 639/18 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania z dnia 12 kwietnia 2018 roku M.N., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] roku, którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie obiektu wiaty, zlokalizowanej na działce nr 1462/1, w miejscowości K., będącej własnością A. i S. W. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [... ] roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że w dniu 5 grudnia 2017 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wpłynął wniosek M. N., zamieszkałego w miejscowości K., przy ulicy A 12, o przeprowadzenie kontroli m.in. "w budynkach - wiatach" znajdujących się na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr 1462/1, stanowiących własność A. i S. W. W dniu 17 stycznia 2018 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przeprowadził oględziny na wskazanej działce stwierdzając, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, budynek gospodarczy i wiata oraz że: "(...) Wiata ma wymiary 6,00 mx 4,25 m w obrysie słupów żelbetonowych, na których opiera się konstrukcja obiektu, wysokość od 2,10 m + 2,4 m. Wiata ma ściany z płyt betonowych od strony północnej, południowej i częściowo zachodniej. Od strony wschodniej, od strony budynku na dz. 1462/2 obiekt nie posiada ściany. Wiata ma dach jednospadowy, ze spadkiem skierowanym na własną działkę o konstrukcji drewnianej i pokryciem z blachy. W obrysie słupów wykonana jest posadzka. Mimo, że wiata usytuowana jest przy granicy z działką sąsiednią tuż przy budynkach usytuowanych na tej działce (...) to konstrukcja wiaty jest całkowicie samodzielna, a słupy żelbetonowe na której się opiera są odsunięte od budynków o ok. 12 cm. Konstrukcja obiektu nie jest w żaden sposób zakotwiona do budynków na działce sąsiedniej (...) ". Organ stwierdził również, że do wiaty nie doprowadzono żadnej instalacji. W dniu oględzin w wiacie przechowywane było drewno i sprzęt gospodarczy oparty o ścianę budynku sąsiedniego. Obecna podczas oględzin A. W. oświadczyła, że wraz z mężem są inwestorami wiaty, która powstała w listopadzie 2017 roku. Inwestorzy oświadczyli również, że nie dokonali zgłoszenia, stosując się do informacji uzyskanej w Starostwie Powiatowym w W. Ponowne oględziny organ I instancji przeprowadził w dniu 20 lutego 2018 roku stwierdzając, że w przedmiotowym obiekcie nie składuje się drewna opałowego. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie obiektu wiaty, zlokalizowanej na działce o nr ewidencyjnym gruntu 1462/1 w miejscowości K., będącej własnością Państwa A. i S. W., zamieszkałych przy ulicy B 14, K., gmina W. Od powyższej decyzji, odwołanie złożył M. N. który podniósł m.in. kwestię konieczności wykonania " ściany oddzielenia p. poż. i to z materiałów o odpowiedniej klasie odporności ogniowej". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując art. 28 ust.1, art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zgodził się z organem I instancji, że budowa wiaty nie wymagała, zgodnie art. 29 ust. 1 pkt 2c w związku z art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Wątpliwości tutejszego organu wzbudziło natomiast stwierdzenie organu I instancji, że skoro wiata nie stanowi budynku, to nie stosuje się do niej wymogów określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1422 ze zm.). Zdaniem organu II instancji wobec do przedmiotowej wiaty będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia, w tym § 12, w którym określono wymagania odnośnie usytuowania obiektów budowlanych na działce. Tym samy w ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonując błędnej wykładni przepisów pominął kwestie warunków technicznych jakim winna odpowiadać wiata. Powyższe spowodowało, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za zasadne uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie zgodzono się z organem I instancji, iż w zaistniała przesłanka umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Zdaniem organu odwoławczego, zakres nieprawidłowości, wiążących się z koniecznością przeprowadzenia postępowania w całości od początku, uniemożliwił organowi II instancji skorzystanie z uprawnień kasacyjno - reformatoryjnych określonych przepisem art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 ustawy. Wyjaśniono, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organu I instancji winien podjąć czynności w zakresie ustalenia zgodności przedmiotowej wiaty z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności w zakresie jej właściwej lokalizacji, oraz wymagań bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Nadmieniono, iż inwestor budując obiekt budowlany zobowiązany jest nie tylko przestrzegać wszelkich norm prawnych, ale również norm technicznych. Sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. W. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że budowa wiat do 50 m² usytuowanych na działce na, której znajduje się budynek mieszkalny nie wymaga uzyskania pozwolenia i zgłoszenia, a plan zagospodarowania przestrzennego nie zabrania jej usytuowania przy granicy działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302) - dalej określanej jako "P.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Po myśli art. 64 a) P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przyczyną wprowadzenia przez powyższe przepisy przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej te zmiany (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy". Przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego model dwuinstancyjności postępowania wymaga, by rozpatrując odwołanie organ II instancji ponownie rozpoznawał sprawę administracyjną. Organ ten nie tylko dokonuje kontroli wydanej wcześniej w I instancji decyzji, lecz w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Oceniając okoliczności niniejszej sprawy z punktu widzenia art. 138 § 2 k.p.a., którego prawidłowość zastosowania jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu – po pierwsze - wskazać należy, że organ odwoławczy zastosował go w sposób wadliwy. Dopuszczalność zastosowania tego przepisu wyznacza w pierwszej kolejności jednoznacznie zidentyfikowane naruszenie prawa procesowego przez organ pierwszej instancji. Tymczasem w analizowanych okolicznościach faktycznych organ odwoławczy w istocie nie zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenia prawa procesowego. W ocenie Sądu świadczy o tym fakt, że organ II instancji błędnie powiązał przepis podstawy prawnej zaskarżonej decyzji tj. art. 138 § 2 k.p.a. z wytycznymi dla organu I instancji przedstawionych w jej uzasadnieniu. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy wskazując na potrzebę "podjęci czynności w zakresie ustalenia zgodności przedmiotowej wiaty z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" w istocie zanegował ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji, a nie stan faktyczny przyjęty za podstawę jej wydania. Po drugie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) nie odnoszą się do wiat (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 388/10, LEX nr 752483; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1642/11, LEX nr 1341558). Skoro przedmiotowa wiata nie spełnia wymogów definicji zawartych w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i nie jest budynkiem, to nie odnoszą się do niej unormowania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym zawarte m.in. § 12, § 13, § 57-60 i § 270. Przepisy te odnoszą się bowiem do warunków, jakie winny spełniać budynki i pomieszczenia w budynkach w zakresie odległości od granicy działek, jak i od innych obiektów, nasłonecznienia i zacienienia oraz usytuowania z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia określa przedmiotowy zakres unormowań, przede wszystkim wskazuje na projektowanie i budowę budynków. Wprost nawiązuje także do budowli, spełniających funkcje użytkowe budynków. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Sporna wiata jest bowiem obiektem samodzielnym, pełniącym funkcję składu gospodarczego, w którym według stanu z dnia oględzin przeprowadzonych w dniu 17 stycznia i 20 lutego 2018 r. przechowywano sprzęt gospodarczy (wcześniej również drewno). Nie można jej w żadnej mierze kwalifikować do budynków ( brak właściwych im cech) jak i budowli ( nadziemnych) spełniających funkcje użytkowe budynków , będącej szczególnym rodzajem obiektu budowlanego ( por. wyrok NSA z 18.11.2009 r. sygn. II OSK 1783/08) , bo takich cech nie posiada. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie odnoszą się do wiat, co potwierdza stanowisko judykatury (por. wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 388/10, wyrok NSA II OSK 1642/11). W ponownie prowadzonym postępowaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien rozpoznać sprawę na nowo przy uwzględnieniu dokonaj przez Sąd wykładni. W razie potrzeby może przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a., jednakże postępowanie odwoławcze winno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Wobec powyższego - stwierdziwszy naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. - należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Z uwagi brak stosownego wniosku skarżącej Sąd nie był uprawniony do orzeczenia o kosztach postępowania. A.B.