II OSK 567/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Szkoły [...] w W. i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1184/18 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z 11 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1184/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne: uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli [...] ([...]) w W. oraz Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. [...] w W. zaskarżyła ww. wyrok w całości i zarzuciła mu, na podstawie: 1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 2351 k.p., które skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, mimo że w sprawie doszło do ustalenia przez organ drugiej instancji, że nie można bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić, że choroba skarżącej, A. W., została spowodowana działaniem czynników szkodliwych w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy, a tym samym prawidłowo zostały podjęte decyzje o braku podstaw do stwierdzenia u niej choroby zawodowej; 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w sprawie zostały naruszone art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a co za tym idzie, że istnieją w sprawie niewyjaśnione kwestie powstałe na gruncie wydanych opinii lekarskich, podczas gdy lekarze orzecznicy wypowiedzieli się w sposób kompleksowy co do stanu zdrowia skarżącej, a organy rozstrzygające w obu instancjach przeprowadziły postępowanie administracyjne z zachowaniem prawideł wynikających z k.p.a., b) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi, pomimo wydania zaskarżonej decyzji w postępowaniu dostatecznie wyjaśnionym, w szczególności uwzględniającym orzeczenie lekarza orzecznika z Instytutu Medycyny Pracy im. prof. Nofera w Łodzi, c) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące praktycznie jednoznacznym przesądzeniem w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że u skarżącej należy stwierdzić wystąpienie choroby zawodowej z powodu zatrucia selenem, do którego doszło w miejscu pracy, które to wskazanie co do dalszego postępowania wiąże w sprawie organy po uchyleniu decyzji wydanych w obu instancjach. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w sprawie nie doszło do bezspornego ustalenia, gdzie doszło do zatrucia selenem u A. W. Jeżeli zatem nie można z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić, gdzie doszło do takiego zatrucia, to bezpodstawne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że do tego zatrucia doszło w zakładzie pracy. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie sposób zaaprobować stanowiska jakoby zachodził związek przyczynowy pomiędzy warunkami panującymi w zakładzie pracy (oparty w głównej mierze na wadliwym działaniu wentylacji) a zatruciem na podstawie badania wykonanego po ponad dwóch miesiącach od ostatniego z siedmiu incydentów zatruć ostrych w okresie od października 2013 r. do stycznia 2014 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. również zaskarżył ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.: 1) w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, polegające na tym, że WSA wbrew dokumentom, tj. "Sprawozdaniu z badań nr [...] - Ekspozycja zawodowa na czynniki szkodliwe dla zdrowia w środowisku pracy" Zakładu Badań Środowiska Pracy z [...] marca 2014 r. sporządzonemu na podstawie badań obecności selenu przeprowadzonych w pomieszczeniu [...] (pokój skarżącej) oraz w sprawozdaniu z badań osadów z rur wentylacyjnych przylegających do pokoju skarżącej Państwowego Instytutu Geologicznego z [...] sierpnia 2014 r. uznał za udowodnione istnienie narażenia zawodowego skarżącej na intoksykację selenem w środowisku pracy, podczas gdy wartości stwierdzone w pierwszym z wyżej wymienionych dokumentów nie przekraczają najwyższych dopuszczalnych stężeń i najwyższych chwilowych dopuszczalnych stężeń wskazanych w poz. 463 Załącznika 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 czerwca 2014 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, natomiast z drugiego z powyższych dokumentów wynika, że wynik dla selenu poniżej 2mg/kg oznacza wynik poniżej granicy oznaczalności, a w konsekwencji błędnie ustalił podstawę domniemania faktycznego istnienia związku przyczynowego między tym niestwierdzonym narażeniem zawodowym a schorzeniem stwierdzonym u skarżącej. WSA przekroczył granice starannego zbierania materiału dowodowego określone w art. 77 § 1 k.p.a. oraz w § 8 ust. 2 rozporządzenia i wymaga w zaleceniach co do dalszego postępowania od organów, aby te dociekały przyczyn wydania orzeczenia o nierozpoznaniu choroby zawodowej, które w okolicznościach przedmiotowej sprawy osiągać ma intensywność równą sugerowaniu jednostce orzeczniczej zmianę diagnozy postawionej w orzeczeniach w ten sposób, że tzw. objawy towarzyszące jednak pozwalają stwierdzić, że do zatrucia selenem doszło w środowisku pracy skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło WSA do bezpodstawnego uwzględnienia skargi strony i uchylenia przedmiotowych decyzji wydanych przez PWIS i PPIS; 2) w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., polegające na tym, że WSA niezasadnie dokonał w motywach zaskarżonego wyroku kontroli celowości działań organów w szczególności zgodności orzeczeń lekarzy medycyny pracy i polegających na nich zaskarżonych decyzji z wiedzą z zakresu medycyny pracy, a tym samym wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, uznając, że lekarze orzecznicy niezasadnie wykluczyli możliwość zdiagnozowania u skarżącej choroby zawodowej, ponieważ oparli swoje orzeczenie na braku objawów inhalacji wziewnej (podrażnienia spojówek oraz dróg oddechowych, rozlanej obturacji oskrzeli), podczas gdy biorąc pod uwagę badania krwi i moczu innych pracowników [...] i wyniki badania kanałów wentylacyjnych, zdaniem WSA, powinni byli ustalić prawdopodobieństwo, graniczące z pewnością, że do zatrucia selenem lub jego związkami doszło w miejscu pracy skarżącej, co z kolei uniemożliwiło WSA podjęcie obiektywnego i wyważonego rozstrzygnięcia w sprawie, uwzględniającego sytuację obu stron postępowania, czyli pracodawcy i pracownika. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Sąd wojewódzki zignorował ustalenia zawarte w sprawozdaniu z badań z [...] marca 2014 r. oraz w sprawozdaniu z badań Państwowego Instytutu Geologicznego do umowy nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. Zgodnie z tymi dokumentami nie stwierdzono żadnych przekroczeń najwyższych dopuszczalnych stężeń ani też chwilowych najwyższych dopuszczalnych stężeń selenu, zaś stwierdzenie wartości granicznych w osadach w rurach wentylacyjnych, czyli takich, które leżą w granicach błędu urządzenia pomiarowego, nie oznacza, że stwierdzono jakiekolwiek przekroczenie selenu w rurach wentylacyjnych przylegających do pomieszczenia skarżącej. W razie wątpliwości nie uwzględnia się błędu urządzenia pomiarowego i stwierdzenie osiągnięcia wartości granicznej oznacza tyle, że nie stwierdzono niczego. Wobec braku stwierdzenia narażenia na selen skarżącej w jej środowisku pracy, niedopuszczalne jest stosowanie w przedmiotowej sprawie domniemania faktycznego zawodowej etiologii choroby zawodowej. W piśmie z [...] marca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną [...] w W., A. W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. W sprawie obie skargi kasacyjne sprowadzają się do kwestionowania przede wszystkim przedstawionej przez Sąd wojewódzki negatywnej oceny przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym postępowania dowodowego, stąd zarzuty w nich przedstawione zostaną rozpoznane łącznie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony, ponieważ zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli, nie stanowi naruszenia tego przepisu. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy ustaliły, że skarżąca, A. W., uległa zatruciu selenem, co potwierdza opinia lekarza orzecznika II instancji, jak też wyniki badań krwi skarżącej. Z badań tych wynika, że w niedługim odstępie czasu od ostatniego ze zgłaszanych przez nią incydentów (zatruć) wystąpiło znaczne przekroczenie poziomu selenu (powyżej wartości referencyjnej dla populacji Polski). Z akt sprawy, w tym z raportu prób dymowych, wykonanych w pomieszczeniach zakładu pracy skarżącej ([...] w W.), system wentylacji w budynku, w którym skarżąca pracowała, nie był sprawny. Występujące nieszczelności i odwrócenie ciągu, potwierdzone niezależnymi kontrolami, wykazały, że pomiędzy pomieszczeniami, w których wykonywano badania i eksperymenty z zastosowaniem substancji chemicznych, mogło dochodzić do ich migracji do innych pomieszczeń poprzez nieszczelności i wadliwości systemu wentylacyjnego. Jednocześnie, nie ma wątpliwości co do tego, że zakład pracy, w budynku, w którym pracowała skarżąca, i w którym system wentylacji uznano za oczywiście wadliwy, prowadził prace badawcze z zastosowaniem selenu i to w okresie, w którym wystąpiły zgłaszane przez skarżącą incydenty. Organy wskazały jednak, że lekarze orzecznicy nie potwierdzili stricte zawodowej etiologii stwierdzonego u skarżącej zatrucia związkami selenu wobec braku możliwości pewnego ustalenia drogi intoksykacji tym związkiem (selenowodorem). W ocenie organów więc, skoro orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, to organ jest związany tym orzeczeniem. Jeśli organ nie dysponuje przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie ma w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia pacjenta kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich. Tak przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe, tj. poczynienie własnych ustaleń, ale bez krytycznej konfrontacji ich z przedstawionymi w sprawie orzeczeniami lekarskimi, Sąd wojewódzki słusznie uznał za niewystarczające. W konsekwencji okoliczności sprawy nie zostały należycie wyjaśnione, a więc doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Przy czym naruszenie to dotyczy organów, a nie Sąd wojewódzkiego, jak wskazywał w skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ, ponieważ to organy, a nie sąd administracyjny, zobowiązane są do starannego zebrania materiału dowodowego. Dopiero efekt przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym postępowania dowodowego podlega ocenie Sądu. Jak prawidłowo wskazał Sąd wojewódzki, w procesie ustalenia choroby zawodowej istnieje podział kompetencji – o medycznych aspektach danej dolegliwości mogą się wypowiadać wyłącznie lekarze orzecznicy, zaś o kwestiach istnienia narażenia z uwagi na warunki występujące w środowisku pracy bądź z uwagi na sposób wykonywania pracy (tzw. narażenie zawodowe), przesądzają organy inspekcji sanitarnej, po przeprowadzeniu stosownego, wnikliwego postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie, lekarze orzecznicy, w swoich orzeczeniach, stwierdzili, że nie można potwierdzić istotnego narażenia zawodowego skarżącej na lotne związki selenu. Za Sądem wojewódzkim należy przyjąć, że takie stanowisko wykracza poza wskazane wcześniej kompetencje lekarzy orzeczników oraz pozostaje w sprzeczności z zebranym przez organy materiałem dowodowym. Nie można bowiem zignorować faktu, wynikającego z akt sprawy, że do zatrucia skarżącej doszło w zakładzie pracy. W zgromadzonej dokumentacji znajdują się zarówno dowody na nieszczelną wentylację oraz występowanie w niej selenu w wartości granicznej normy, jak też na przekroczenie poziomów tego pierwiastka w badaniach innych pracowników, niż skarżąca. Skoro bezsprzecznie stwierdzono, że w środowisku pracy skarżącej pojawił się czynnik szkodliwy, to można przyjąć domniemanie narażenia zawodowego. Fakt ten organy powinny były wziąć pod uwagę. Opinie biegłych, a tymi w istocie są orzeczenia lekarskie, powinny być jasne, precyzyjne i indywidualnie odnosić się do analizowanego przypadku. Rację mają organy, twierdząc, że orzeczenie lekarskie wiąże je merytorycznie, jednak jak każda opinia podlega ono też badaniu pod względem formalnym. Jeśli twierdzenia orzeczenia są np. niespójne, organ ma możliwość zwrócenia się do lekarza orzecznika o udzielenie dodatkowej informacji czy przedłożenie dodatkowego uzasadnienia. W sprawie, natomiast, lekarze orzecznicy stwierdzili u skarżącej przekroczenie zawartości selenu w surowicy krwi, dodając jednak, że wystąpiły u niej nietypowe objawy zatrucia selenem. Kwestii tej, tj. czy stwierdzone u skarżącej objawy (potwierdzone dokumentacją medyczną) wykluczają wystąpienie u niej choroby zawodowej, organy w sprawie nie zbadały. Przypomnieć jednocześnie trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma wątpliwości, że na gruncie art. 2351 k.p. nie jest wymagane bezsporne wykazanie związku przyczynowego między pracą w warunkach narażenia ("narażeniem zawodowym") a stwierdzonym schorzeniem. Uznanie danej choroby za chorobę zawodową zależy zatem od ustalenia wykonywania zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1111/19, LEX nr 3059172, tak samo wyrok z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1408/18, LEX nr 3124099). Rację miał więc Sąd wojewódzki, wskazując, że sprawa wymaga dokonania przez organy dodatkowych wyjaśnień, w tym w zakresie zwrócenia się do lekarza orzecznika o rozwinięcie argumentacji o wskazane w uzasadnieniu wyroku kwestie. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie Sąd wojewódzki, stosownie do przywołanego wyżej przepisu, zawarł w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania, mając na względzie, że w wyniku wydanego przez niego wyroku sprawa powróci do organu administracji do ponownego rozpatrzenia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd nie narzucił organom sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej nie mógł stanowić art. 151 p.p.s.a., który sąd stosuje oddalając skargę. Jest to bowiem przepis wynikowy, który reguluje jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi i dla jego skuteczności wymagane jest powiązanie z nim naruszenia innego przepisu (postępowania czy prawa materialnego). Wobec uchylenia przez Sąd wojewódzki zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z uwagi na uchybienia proceduralne, w tym wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, które to stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, podniesione w skardze kasacyjnej [...] w W. zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za przedwczesne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w piśmie z [...] marca 2019 r. wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, ponieważ złożona przez nią w tym piśmie odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona z upływem terminu, wynikającego z art. 179 p.p.s.a.