II OSK 304/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 794/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala; II. zasądza od [...]na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r. sygn. II SA/Po 794/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi [...] (dalej: "Skarżący") na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]w przedmiocie zawieszenia postępowania administra-cyjnego, uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: "PINB") postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania przez Burmistrza Gminy Kórnik (dalej: "Burmistrz") rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. PINB wskazał, że budowa rozpoczęta została w warunkach samowoli budowlanej, wobec czego postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nakazano Inwestorowi wstrzymać roboty budowlane oraz przedstawić w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z pozostałymi koniecznymi w procesie legalizacji dokumentami. W dniu [...] maja 2018 r. Inwestor przedłożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, dlatego PINB z urzędu zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż zachodzi konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W zażaleniu na to postanowienie Skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 11, art. 12 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., a także niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. WINB zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględnił. Wskazał, że PINB zasadnie zawiesił postępowanie, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Burmistrza, tj. wydania decyzji o warunkach zabudowy. W skardze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia PINB. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 8 i art. 12 K.p.a., art. 19 K.p.a. w zw. z art. 36 i art. 45 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187), art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm., dalej: "P.b."), art. 48-49 i art. 49b P.b. poprzez zawieszenie postępowania w celu umożliwienia inwestorowi wszczęcie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej pomimo, iż w przypadku w którym zastosowanie ma ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stosowanie tych przepisów jest z mocy prawa wyłączone. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie PINB. Wskazał na art. 48 ust. 4 P.b. z którego wynika, że w przypadku niespełnienia przez inwestora nałożonych na niego obowiązków, m.in. przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej. Nie jest więc tak, że przedmiotowej sprawy nie można rozstrzygnąć bez wcześniejszego wydania przez Burmistrza decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, albowiem w przypadku jej nieprzedłożenia organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Brak decyzji o warunkach zabudowy nie skutkuje niemożnością rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie koniecznością wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 P.b., tj. nakazu rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie istotne jest więc nie rozstrzygnięcie kwestii wstępnej, a przedłożenie w określonym terminie decyzji o warunkach zabudowy. WSA podkreślił, że w przypadku, kiedy Inwestor wykaże, że we wskazanym na podstawie art. 48 ust. 3 P.b. terminie złożył do właściwego organu wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ nadzoru budowlanego ma możliwość przedłużenia tego terminu. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 P.b. nie jest terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli, bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. W skardze kasacyjnej WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu przez WSA przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., która doprowadziła do bezpodstawnego zakwestionowania, że PINB niezasadnie zawiesił postępowanie legalizacyjne z art. 48 P.b. dotyczące budowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...] do czasu wydania przez Burmistrza rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 100 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna formułując zarzut oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazuje na art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Naruszenie tego przepisu upatruje natomiast w dokonaniu przez WSA niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej, wyrażającej się w nieprawidłowym zastosowaniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., która doprowadziła do bezpodstawnego zakwestionowania, że PINB niezasadnie zawiesił postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 48 P.b., do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rozwijając w uzasadnieniu ten zarzut naprowadza, że w świetle orzecznictwa decyzja o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego. Wobec tego zasadne jest zawieszenie postępowania legalizacyjnego do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast argumentacja WSA, że organ nadzoru budowlanego może w toku postępowania legalizacyjnego określić wystarczająco długi termin dla realizacji obowiązków i swobodnie go wydłużać według swojego uznania lub żądania strony postępowania legalizacyjnego, nie zasługuje na aprobatę. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 P.b., nie jest terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli, bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Pogląd ten nie został jednak rozważony w odniesieniu do istnienia zagadnienia wstępnego a mianowicie, czy nałożenie przez PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. w ramach postępowania legalizacyjnego obowiązku przedstawienia w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z pozostałymi koniecznymi w procesie legalizacji dokumentami, jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Charakter terminu przewidzianego w art. 48 ust. 3 P.b., sam w sobie, nie może bowiem przesądzać o tym, że "zagadnienie wstępne" nie występuje. Przypomnieć w tym miejscu należy, że postępowanie legalizacyjne wprowadzone zostało ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. Nr 80, poz. 718/. Celem zmiany brzmienia art. 48 P.b. było umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów (por. uzasadnienie do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - druk sejmowy Nr 493 z 15.5.2002). Wprowadzenie legalizacji samowoli budowlanej na terenach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc w przypadku nałożenia obowiązku mającego oparcie w art. 48 ust. 3 P.b., tj. przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w aspekcie wystąpienia zagadnienia wstępnego, było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W jednym z pierwszych orzeczeń dotyczących tej materii NSA stwierdził, że "w takim przypadku właściwą instytucją jest określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. instytucja zawieszenia postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy (rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego), której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Taka konstatacja jest możliwa przy założeniu, że wymóg przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu, którego przedmiotem jest doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma on charakter wyłącznie procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (w tym również korzystania w razie potrzeby z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.)" – zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 945/06. Taki charakter nałożenia obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, jako wystąpienie zagadnienia wstępnego, akceptowany był w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r. sygn. II OSK 2217/11, czy z dnia z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1243/15). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie poglądy te podziela stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z powyższych względów, w okolicznościach niniejszej sprawy, należało podzielić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma oparcie w art. 203 pkt 2 P.p.s.a.