II SA/Go 504/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi Oczyszczalni Ścieków [...] spółki wodnej na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r., nr [...] Prezydent Miasta, powołując się na art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 określanej dalej jako k.p.a.), wstrzymał wykonanie uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] spółki wodnej z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie wyboru członków Zarządu powyższej spółki. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 4 kwietnia 2017 r. przedłożono mu wskazaną powyżej uchwałę. W dniu 7 kwietnia organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej uchwały. Zdaniem organu w głosowaniu na zgromadzeniu członków Oczyszczalni Ścieków [...] brały udział nieuprawnione osoby, nie będące członkami spółki, co uzasadniało wstrzymanie wykonania uchwały na podstawie art. 179 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.- określanej dalej jako u.p.w.) w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.- określanej dalej jako nowe u.p.w.). W pouczeniu wskazano, że postanowienie jest ostateczne i przysługuje na nie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. Na postanowienie to spółka [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła środek zaskarżenia określony w jej piśmie jako odwołanie, zarzucając postanowieniu naruszenie: – art. 179 ust. 2 i 3 i art. 164 u.p.w. polegające na wstrzymaniu wykonania w sytuacji, gdy z przepisów prawa wynika brak możliwości sprawowania przez starostę (prezydenta miasta wykonującego kompetencje starosty) nadzoru nad relacjami zachodzącymi wewnątrz tego podmiotu i orzekania w przedmiocie uchwał dotyczących tych relacji, – art. 24 § 3 w zw. z art. 26 § 2 i 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyłączenia się przez Prezydenta Miasta, jako pracownika piastującego funkcję organu, od prowadzenia niniejszej sprawy, zaniechaniu zwrócenia się przez Prezydenta Miasta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o załatwienie niniejszej sprawy lub wyznaczenie innego organu, które to zaniechanie skutkowały wydaniem zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), – art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 179 ust. 3 u.p.w. poprzez załatwienie sprawy wstrzymania wykonania uchwały organu spółki wodnej w formie postanowienia zamiast decyzji, – art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne pouczenie o braku zaskarżalności aktu, – art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. dotyczące uzasadnienia wydanego aktu, – art. 7, 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. prowadzące do błędnych ustaleń. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nr [...] stwierdziło niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia kwalifikując je jako odwołanie. W wyniku skargi na to postanowienie, złożonej przez spółkę [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp. wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 968/17, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Zdaniem sądu z analizy przedstawionych w tym orzeczeniu przepisów kompetencyjnych dotyczących samorządowych kolegiów odwoławczych oraz u.p.w wynika, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem właściwym rzeczowo do rozpoznania jakiegokolwiek środka prawnego, w tym środka odwoławczego od rozstrzygnięcia starosty (prezydenta miasta), którego przedmiotem pozostaje wstrzymanie wykonania uchwały organu spółki wodnej. W konsekwencji Kolegium nie jest też organem właściwym do stwierdzenia niedopuszczalności tego środka. Nie ma bowiem, w ocenie Sądu, żadnych argumentów przemawiających za przyjęciem tezy, że w sytuacji przyznania przepisem art. 179 ust. 4 u.p.w. staroście kompetencji do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji wydania decyzji stwierdzającej nieważność, przyjmować kompetencję kolegium do oceny dopuszczalności odwołania (zażalenia) od wydanego w toku tego postępowania nadzorczego rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Wyrok ten nie został przez żadną ze stron zaskarżony i uprawomocnił się w dniu 8 lutego 2018 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze - zawiadomieniem z dnia [...] marca 2018 r. - przekazało "odwołanie" spółki [...] Prezydentowi Miasta, jako organowi właściwemu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 123, art. 134 w zw. z art. 144 i art. 141 § 1 k.p.a. oraz art. 179 ust. 3 u.p.w. w zw. z art. 545 ust. 4 nowej u.p.w., stwierdził niedopuszczalność zażalenia spółki wodnej na postanowienie tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. wstrzymujące wykonanie uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków spółki wodnej. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 1 stycznia 2018 r. weszła w życie nowa u.p.w. Na podstawie art. 573 nowej u.p.w. moc utraciła u.p.w., przy czym - w myśl art. 545 ust. 4 nowej u.p.w.. - do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, niewymienionych w art. 545 ust. 1-3 nowej u.p.w., stosuje się przepisy dotychczasowe. Jako, iż niniejsza sprawa została wszczęta przed wejściem w życie nowej u.p.w., stąd też zastosowanie miały przepisy dotychczasowe, tj. przepisy u.p.w. Dalej organ wskazał, iż przepis art. 179 u.p.w. stanowi, że zarząd spółki wodnej obowiązany jest do przedłożenia staroście uchwał organów w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia (ust. 1). Uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne; o nieważności uchwał w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (ust. 2). Starosta wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały może wstrzymać jej wykonanie (ust. 3). Decyzja, o której mowa w ust. 2, jest ostateczna; spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 4). Przepisy u.p.w., a w szczególności zacytowany powyżej art. 179 u.p.w., nie wskazują w jakiej formie prawnej następuje wstrzymanie wykonania uchwały, o której mowa w ust. 3. W ocenie organu właściwą formą wstrzymania wykonania uchwały jest postanowienie, zgodnie z ogólną regułą zawartą w art. 135 k.p.a. Postanowienie takie jest niezaskarżalne ani na gruncie u.p.w., ani też k.p.a. (art. 141 § 1 k.p.a.), niezależnie zresztą od tego, w jakiej formie wstrzymanie to miałoby nastąpić. Ponieważ jednak przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie to odpowiadającą mu formą środka zaskarżenia jest zażalenie z tych też względów organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia nazywanego przez stronę odwołaniem (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). Na powyższe postanowienie spółka wodna, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: – art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 26 § 2 i 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyłączenia się przez Prezydenta Miasta, jako pracownika piastującego funkcję organu, od prowadzenia niniejszej sprawy oraz zaniechaniu zwrócenia się przez Prezydenta Miasta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o załatwienie niniejszej sprawy lub wyznaczenie innego organu, które to zaniechania skutkowały wydaniem zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), – art. 107 § 3 k.p.a., przez nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenie przepisu art. 24 § 3 w zw. z art. 26 § 2 i 3 k.p.a., co spowodowało, że Prezydent Miasta nie wyłączył się od rozpoznania sprawy, mimo iż zachodziły ku temu przesłanki, – art. 144 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy skarżąca w ogóle nie wnosiła zażalenia, a odwołanie, o którego dopuszczalności organ się nie wypowiedział, – art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 179 ust. 3 u.p.w., polegające na błędnym przyjęciu, iż wstrzymanie wykonania uchwały organu spółki wodnej winno nastąpić w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Skarżąca spółka ponadto wniosła o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci odpowiedzi na wniosek o zawezwanie do próby ugodowej z dnia [...] maja 2017 r. oraz wniosku o odwołanie kuratora sądowego z dnia [...] kwietnia 2017 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w postanowieniu. W odniesieniu się do zarzutów dotyczących niewyłączenia organu od rozpoznania sprawy wskazano, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały przez organ nadzoru nie jest samodzielnym postępowaniem, a toczy się w ramach postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta odmówił wyłączenia Prezydenta Miasta od udziału w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków spółki wodnej. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniami z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...] oraz dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] odmówiło wyznaczenia innego organu do załatwienia tejże sprawy. Na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Prezydenta z dnia [...] lipca 2018 r. skierowanego do "F" SA S.K.A., jako byłego członka zlikwidowanej spółki [...], o podejmowanych działaniach osób trzecich, zmierzających do "reaktywowania" powyższej spółki poprzez skupowanie praw członkowskich, celem zwołania zgromadzenia członków i powołania "organów" spółki z rażącymi uchybieniami. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. wnioski dowodowe strony skarżącej zostały oddalone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności było postanowienie Prezydenta Miasta stwierdzające niedopuszczalność zażalenia spółki na postanowienie tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. wstrzymujące wykonanie uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków spółki [...] W pierwszej kolejności należy wskazać na istotne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia konsekwencje prawne płynące z opisanego wyżej prawomocnego wyroku tutejszego sądu z dnia 13 grudnia 2017 r., wydanego w sprawie II SA/Go 968/17, którym to orzeczeniem związane są strony i sąd w niniejszej sprawie zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako p.p.s.a.). Związanie to dotyczy określenia organu właściwego w sprawie głównej, dotyczącej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jak i postępowań incydentalnych, w tym postępowania w przedmiocie dopuszczalności środka zaskarżenia od rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu głównym lub zabezpieczającym (wstrzymanie wykonania uchwały na podstawie art. 179 ust. 3 u.p.w.). W sprawie procedował zatem organ właściwy. Drugą kwestią istotną dla oceny prawidłowości kontrolowanego postanowienie jest zasadność nie wyłączenia Prezydenta Miasta od rozpoznania sprawy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że kwestia ta została w toku postępowania rozstrzygnięta postanowieniami Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. oraz dnia [...] czerwca 2017 r. (znajdującymi się w aktach sprawy). Postanowienia te nie podlegają zaskarżeniu. Strona może je kwestionować wyłącznie w trybie odwoławczym, dotyczącym orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie (art. 142 k.p.a.), a następnie ewentualnie w trybie skargowym, przed sądem administracyjnym, co w tym przypadku dotyczy skargi na decyzję organu wydaną na podstawie art. 179 ust. 4 u.p.w. Dodać należy, że przyczyny wyłączenia pracownika organu w trybie art. 24 k.p.a. lub organu w trybie art. 25 k.p.a. dotyczą sprawy w pełnym jej zakresie, a zatem i postępowań incydentalnych. Jeśli więc pracownik lub organ nie jest wyłączony od prowadzenia sprawy, to również nie jest wyłączony od rozstrzygania w tej sprawie kwestii wpadkowych. Wobec tego zarzuty strony skarżącej odnoszące się do kwestii wyłączenia są bezzasadne. Kwestia główna dotyczy natomiast zaskarżalności postanowienia wydanego na podstawie art. 179 ust. 3 u.p.w. Zastosowanie przepisów tego prawa w sprawie jest prawidłowe i znajduje oparcie w treści art. 545 ust. 4 nowego u.p.w, w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. ( Dz.U. z 2018 r. poz. 710), obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r. Zgodnie z art. 179 ust. 3 u.p.w. starosta, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, może wstrzymać jej wykonanie. U.p.w. nie wypowiada się jednak ani w sprawie formy takiego rozstrzygnięcia, ani też dopuszczalności jego zaskarżenia. Na ten temat nie wypowiadało się dotychczas orzecznictwo ani doktryna, choć treść całego art. 179 u.p.w. rodzi wątpliwości interpretacyjne, czego dowodzą choćby sprawy rozstrzygane przez tutejszy sąd dotyczące użytego w art. 179 ust. 4 u.p.w. sformułowania "której uchwała została uchylona" (por. postanowienia NSA z dni 15 lutego 2018 r. i 3 czerwca 2018 r. wydane w sprawach II OSK 217/18, II OSK 299/18, II OSK 299/18 , II OSK 333/18). Jeśli chodzi o formę wstrzymania zgodzić się należy w pełni z argumentacją organu. W modelu ogólnoadministracyjnym, wstrzymanie wykonalności decyzji następuje w formie postanowienia, które nie jest zaskarżalne odrębnym środkiem prawnym (art. 135, art. 123 § 1 i art. 141 § 1 k.p.a.). W procedurach szczególnych (jeśli wyraźnie nie przewidziano inaczej) wstrzymanie następuje również w formie niezaskarżalnego postanowienia. Takie rozwiązanie przyjmuje zbliżona, do będącej przedmiotem niniejszej sprawy, instytucja wstrzymania przez organ nadzoru uchwały (zarządzenia) organu samorządu gminnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 – określanej dalej jak u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. Na tle tych przepisów doktryna przyjmuje, że wstrzymanie następuje w formie postanowienia (por. R. Kostecki, Wybrane zagadnienia odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu przed regionalną izbą obrachunkową w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, FK 1994/3, s. 160, A. Matan, Komentarz do art. 91 u.s.g., SIP LEX 2018, P. Chmielnicki, Komentarz do art. 91 u.s.g., SIP LEX 2018). Wszyscy autorzy są też zgodni, że postanowienie to nie podlega zwykłemu zaskarżaniu. Odrębnym problemem jest jego zaskarżalność bezpośrednio do sądu administracyjnego. Rozpatrując ten problem na tle u.p.w., w szczególności art. 179 ust. 3 u.p.w., brak jest argumentów przemawiających za formą decyzji w przypadku orzekania o wstrzymaniu wykonania uchwały. Decyzja bowiem, zgodnie z jej konstrukcyjnymi założeniami wyrażonymi w k.p.a., co rozciąga się na inne postępowania administracyjne, rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości i części. Jeśli zatem istnieją wyjątki mają one charakter szczególny i wymagają wyraźnej regulacji prawnej. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że postanowienie wydawane w trybie art. 179 ust. 3 u.p.w. ma charakter wpadkowy i podporządkowany tokowi postępowania głównego, czyli postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, o czym wprost mówi powołany przepis. Wykładnia forsowana przez stronę skarżącą idzie na przekór utrwalonej konwencji i nie przemawia za nią żaden racjonalny argument. Obszerne wywody zawarte w uzasadnieniu skargi równie dobrze mogłyby przemawiać za tezą przeciwną, gdyż są tylko wyimkami generalnych poglądów doktryny nie tyczącymi się rozważanego problemu i przedstawionymi na tle zupełnie innych spraw. Sąd w pełni zgadza się z argumentacją organu, że takie rozstrzygnięcie wydane w formie postanowienia, co jest zdaniem sądu prawidłowe, ale nawet wydane w innej formie, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu zwykłym środkiem prawnym (zażaleniem czy też odwołaniem). Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 179 u.p.w., jak i całej u.p.w., w którym prawo takie nie zostało w jakimkolwiek zakresie wyeksplikowane (wykładnia językowa). Nie ma również argumentów funkcjonalnych przemawiających za przyjęciem potrzeby dopuszczenia takiego środka. Zgodnie bowiem z art. 179 ust. 2 u.p.w. uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne; o nieważności uchwał w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Skoro na rozstrzygnięcie główne w sprawie organ ma 30 dni, nie istnieje potrzeba wyprowadzania w drodze zabiegów interpretacyjnych dodatkowego środka zaskarżenia tylko dla postanowienia, którego sens i skutki, zgodnie z wolą ustawodawcy, mają się realizować tylko w krótkim czasie pomiędzy otrzymaniem przez organ uchwały a terminem przewidzianym do wydania decyzji, o której mowa w art. 179 ust. 2 u.p.w. Gwarancje strony są bowiem w pełni zachowane. Wykładnia funkcjonalna potwierdza zatem rezultat wykładni językowej, gdyż duplikowanie środków odwoławczych w takiej sytuacji prowadziłoby w oczywisty sposób do przedłużenia postępowania i ewentualnego nadużywania tych środków, co istotnie godziłoby w podstawowe cele i funkcje regulacji przewidzianych w art. 179 u.p.w. Taka interpretacja i jej uzasadnienie odpowiada również poglądom doktryny w podobnych problemowo sprawach (analogia legis). Z tych względów organ prawidłowo przyjął niedopuszczalność wniesionego przez stronę środka zaskarżenia. To, czy stwierdzenie zawarte w rubrum zaskarżonego postanowienia powinno dotyczyć "odwołania", jak chce strona skarżąca, czy też "zażalenia", jak przyjął organ kwalifikując środek z perspektywy właściwej formy rozstrzygnięcia, pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia wpływu na wynik sprawy (art. 134 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a.). Jakkolwiek bowiem strona skarżąca nie nazwałaby wniesionego środka, jeśli jednoznacznie wyraziła wolę realizacji prawa do zaskarżenia w reżimie administracyjnym (ogólnym), taki środek jest niedopuszczalny. Nie było zatem potrzeby odnoszenia się do innych zarzutów szeroko powołanych w uzasadnieniu skargi, ani też rozpatrywania wniosków dowodowych, których treść dotyczy meritum sporu głównego. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. Poza oceną sądu w tej sprawie pozostaje natomiast to, czy wydane na podstawie art. 179 ust. 3 u.p.w. postanowienie w przedmiocie wstrzymania, podlega odrębnie bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego, czy podlega zaskarżeniu wyłącznie w ramach skargi na decyzję, o której mowa w ust. 2 i 4 tego artykułu. Rozstrzyganie w tej kwestii nie mieści się bowiem w zakresie niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).