II SA/Go 506/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi Oczyszczalni Ścieków [...] spółki wodnej na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta wstrzymał wykonanie uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] spółki wodnej z dnia [...] marca 2017 r, w sprawie wyboru członków Komisji Rewizyjnej Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 4 kwietnia 2017 r. przedłożono Prezydentowi Miasta wskazaną uchwałę. W dniu 7 kwietnia 2017 r. organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej uchwały. Zdaniem organu w głosowaniu na zgromadzeniu członków Oczyszczalni Ścieków [...] brały udział nieuprawnione osoby nie będące członkami spółki, co uzasadniało wstrzymanie wykonania uchwały na podstawie art. 179 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.). W pouczeniu wskazano, że postanowienie jest ostateczne i przysługuje na nie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. Na postanowienie to pełnomocnik spółki – radca prawny wniosła w 14-dniowym terminie środek zaskarżenia określony w jej piśmie jako odwołanie, zarzucając postanowieniu: – naruszenie art. 179 ust. 2 i 3 i art. 164 Prawa wodnego (z 2001 r.) polegające na wstrzymaniu wykonania w sytuacji, gdy z przepisów prawa wynika brak możliwości sprawowania przez starostę (prezydenta miasta wykonującego kompetencje starosty) nadzoru nad relacjami zachodzącymi wewnątrz tego podmiotu i orzekania w przedmiocie uchwał dotyczących tych relacji, – naruszenie art. 24 § 3 w zw. z art. 26 § 2 i 3 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1257) polegające na zaniechaniu wyłączenia się przez Prezydenta Miasta, jako pracownika piastującego funkcję organu, od prowadzenia niniejszej sprawy, zaniechaniu zwrócenia się przez Prezydenta Miasta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o załatwienie niniejszej sprawy lub wyznaczenie innego organu, które to zaniechanie skutkowały wydaniem zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), – naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 179 ust. 3 Prawa wodnego poprzez załatwienie sprawy wstrzymania wykonania uchwały organu spółki wodnej w formie postanowienia zamiast decyzji, – naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne pouczenie o braku zaskarżalności aktu, – naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. dotyczące uzasadnienia wydanego aktu, – naruszenie art. 7, 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. prowadzące do błędnych ustaleń. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, znak: [...], stwierdziło niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia kwalifikując je jako zażalenie. W wyniku skargi na to postanowienie, złożonej przez Oczyszczalnię Ścieków [...] spółka wodna, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., II SA/Go 970/17, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Zdaniem sądu z analizy przedstawionych w tym orzeczeniu przepisów kompetencyjnych (prawa wodnego i dotyczących samorządowych kolegiów odwoławczych, wynika że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem właściwym rzeczowo do rozpoznania jakiegokolwiek środka prawnego, w tym środka odwoławczego od rozstrzygnięcia starosty (prezydenta miasta), którego przedmiotem pozostaje wstrzymanie wykonania uchwały organu spółki wodnej. W konsekwencji nie jest też organem właściwym do stwierdzenia niedopuszczalności tego środka. Nie ma bowiem, w ocenie Sądu, żadnych argumentów przemawiających za przyjęciem tezy, że w sytuacji przyznania, przepisem art. 179 ust. 4 Prawa wodnego z 2001r., staroście kompetencji do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji wydania decyzji stwierdzającej nieważność, przyjmować kompetencję kolegium do oceny dopuszczalności odwołania (zażalenia) od wydanego w toku tego postępowania nadzorczego rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Wyrok ten nie został przez żadną ze stron zaskarżony i uprawomocnił się w dniu 8 lutego 2018r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zawiadomieniem z dnia 9 marca 2018 r. przekazało "zażalenie" spółki wodnej Oczyszczalnia Ścieków [...] Prezydentowi Miasta, jako organowi właściwemu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018r., nr [...] Prezydent Miasta stwierdził niedopuszczalność zażalenia spółki wodnej na postanowienie tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2017r. wstrzymujące wykonanie uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków spółki wodnej. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że w dniu 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.). Na podstawie art. 573 tej ustawy moc utraciła ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, przy czym - w myśl art. 545 ust. 4 nowej ustawy - do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, niewymienionych w art. 545 ust. 1-3 nowej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Takie też przepisy dotychczasowe mają zastosowanie w sprawie. Przepis art. 179 ustawy Prawo wodne z 2001 r. stanowi, że zarząd spółki wodnej obowiązany jest do przedłożenia staroście uchwał organów w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia (ust. 1). Uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne; o nieważności uchwał w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (ust. 2). Starosta wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały może wstrzymać jej wykonanie (ust. 3). Decyzja, o której mowa w ust. 2, jest ostateczna; spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 4). Przepisy ustawy, a w szczególności zacytowany wyżej art. 179 Prawa wodnego z 2001 r. nie wskazują w jakiej formie prawnej następuje wstrzymanie wykonania uchwały, o której mowa w ust. 3. Zdaniem odwołującej powinno to nastąpić w formie decyzji. W ocenie organu właściwą formą wstrzymania wykonania uchwały jest postanowienie, zgodnie z ogólną regułą zawartą w art. 135 k.p.a. Postanowienie takie jest niezaskarżalne ani na gruncie Prawa wodnego, ani też k.p.a. (art. 141 § 1 k.p.a.), niezależnie zresztą od tego, w jakiej formie wstrzymanie to miałoby nastąpić. Ponieważ jednak przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie to odpowiadającą mu forma środka zaskarżenia jest zażalenie z tych też względów organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia nazywanego przez stronę odwołaniem (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). W skardze od postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, wniesionej zachowaniem terminu i wymogów formalnych, pełnomocnik spółki wodnej wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości zarzucając mu: – naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 26 § 2 i 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyłączenia się przez Prezydenta Miasta, jako pracownika piastującego funkcję organu, od prowadzenia niniejszej sprawy oraz zaniechaniu zwrócenia się przez Prezydenta Miasta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o załatwienie niniejszej sprawy lub wyznaczenie innego organu, które to zaniechania skutkowały wydaniem zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), – mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., przez nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenie przepisu art. 24 § 3 w zw. z art. 26 § 2 i 3 k.p.a., co spowodowało, że Prezydent Miasta nie wyłączył się od rozpoznania sprawy, mimo iż zachodziły ku temu przesłanki, – mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 144 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy skarżąca w ogóle nie wnosiła zażalenia, a odwołanie, o którego dopuszczalności organ się nie wypowiedział, – mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 179 ust. 3 Prawa wodnego, polegające na błędnym przyjęciu, iż wstrzymanie wykonania uchwały organu spółki wodnej winno nastąpić w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, a nie w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w postanowieniu. W odniesieniu się do zarzutów dotyczących niewyłączenia organu od rozpoznania sprawy wskazano, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały przez organ nadzoru nie jest samodzielnym postępowaniem, a toczy się w ramach postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta odmówił wyłączenia Prezydenta Miasta od udziału w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków spółki wodnej. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniami z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...] oraz dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło wyznaczenia innego organu do załatwienia tejże sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Pierwszą kwestią istotną dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia są konsekwencje prawne płynące z opisanego wyżej prawomocnego wyroku tutejszego sądu z dnia 14 grudnia 2017 r. wydanego w sprawie II SA/Go 970/17, którym to orzeczeniem związane są strony i sąd w niniejszej sprawie (art. 153 p.p.s.a.). Związanie to dotyczy organu właściwego w sprawie głównej – dotyczącej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jak i postępowań incydentalnych, w tym postępowania w przedmiocie dopuszczalności środka zaskarżenia od rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu głównym lub zabezpieczającym (wstrzymanie wykonania uchwały na podstawie art. 179 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r.). W sprawie procedował zatem organ właściwy. Druga kwestią jest wyłączenie organu. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że została ona w toku postępowania rozstrzygnięta postanowieniami Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. oraz dnia [...] czerwca 2017 r. (znajdującymi się w aktach sprawy). Postanowienia te nie podlegają zaskarżeniu. Strona może je kwestionować wyłącznie w trybie odwoławczym, dotyczącym orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie (art. 142 k.p.a.), a następnie ewentualnie w trybie skargowym, przed sądem administracyjnym, co w tym przypadku dotyczy skargi na decyzję organu wydana w trybie art. 179 ust. 4 prawa wodnego z 2001 r. Dodać należy, że przyczyny wyłączenia pracownika organu w trybie art. 24 k.p.a. lub organu w trybie art. 25 k.p.a. dotyczą sytuacji, w jakiej dokonywane są czynności, a nie rodzaju tych czynności. Stąd wyłączenie dotyczy sprawy w pełnym jej zakresie, a zatem i postępowań incydentalnych. Jeśli jednak pracownik lub organ nie jest wyłączony od prowadzenia sprawy, to również nie jest wyłączony od rozstrzygania w tej sprawie kwestii wpadkowych. Zatem zarzut strony skarżącej jest bezzasadny. Kwestia główna dotyczy zaskarżalności postanowienia wydanego na podstawie art. 179 ust. 3 prawa wodnego z 2001 r. Zastosowanie przepisów tego prawa w sprawie jest prawidłowe i znajduje oparcie w treści art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. (w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 28 lutego 2018 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 710, obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r.). Zgodnie z art. 179 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. starosta, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, może wstrzymać jej wykonanie. Prawo wodne z 2001 r. nie wypowiada się jednak ani w sprawie formy takiego rozstrzygnięcia, ani też dopuszczalności jego zaskarżenia. Na ten temat nie wypowiadało się dotychczas orzecznictwo ani doktryna, choć treść całego art. 179 Prawa wodnego z 2001 r. rodzi wątpliwości interpretacyjne, czego dowodzą choćby sprawy rozstrzygane przez tutejszy sąd dotyczące użytego w art. 179 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r. sformułowania "której uchwała została uchylona" (por. postanowienia NSA z dni 15 lutego 2018 r. oraz 3 czerwca 2018 r. wydane w sprawach II OSK 217/18, II OSK 299/18, II OSK 299/18 oraz II OSK 333/18). Jeśli chodzi o formę wstrzymania zgodzić się należy w pełni z argumentacją organu. W modelu ogólnoadministracyjnym, wstrzymanie wykonalności decyzji następuje w formie postanowienia, które nie jest zaskarżalne odrębnym środkiem prawnym (art. 135, art. 123 § 1 i art. 141 § 1 k.p.a.). W procedurach szczególnych (jeśli wyraźnie nie przewidziano inaczej) wstrzymanie następuje również w formie niezaskarżalnego postanowienia. Takie rozwiązanie przyjmuje zbliżona, do będącej przedmiotem niniejszej sprawy, instytucja wstrzymania przez organ nadzoru uchwały (zarządzenia) organu samorządu gminnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. Na tle tych przepisów doktryna przyjmuje, że wstrzymanie następuje w formie postanowienia (tak m.in. R. Kostecki, Wybrane zagadnienia odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu przed regionalną izbą obrachunkową w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, FK 1994/3, s. 160, A. Matan, Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, SIP LEX 2018, P. Chmielnicki, Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, SIP LEX 2018). Wszyscy autorzy są też zgodni, że postanowienie to nie podlega zwykłemu zaskarżaniu (odrębnym problemem jest jego zaskarżalność bezpośrednio do sądu administracyjnego). Rozpatrując ten problem na tle prawa wodnego, w szczególności art. 179 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. brak jest argumentów przemawiających za formą decyzji do orzekania o wstrzymaniu wykonania uchwały. Decyzja bowiem, zgodnie z jej konstrukcyjnymi założeniami wyrażonymi w kodeksie (co rozciąga się na inne postępowania administracyjne) rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości i części. Jeśli zatem istnieją wyjątki mają one charakter szczególny i wymagają wyraźnej regulacji prawnej. Dla sądu nie budzi wątpliwości, że postanowienie wydawane w trybie art. 179 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. ma charakter wpadkowy i podporządkowany tokowi postępowania głównego czyli postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, o czym wprost mówi powołany przepis. Wykładnia forsowana przez stronę skarżącą idzie na przekór utrwalonej konwencji i nie przemawia za nią żaden racjonalny argument (obszerne wywody zawarte w uzasadnieniu skargi równie dobrze mogłyby przemawiać za tezą przeciwną, gdyż są tylko wyimkami generalnych poglądów doktryny nie tyczącymi się rozważanego problemu i przedstawionymi na tle zupełnie innych spraw). Sąd w pełni zgadza się z argumentacją organu, że takie rozstrzygnięcie wydane w formie postanowienia (co jest zdaniem sądu prawidłowe, ale nawet wydane w innej formie) nie podlega odrębnemu zaskarżeniu zwykłym środkiem prawnym (zażaleniem czy też odwołaniem). Za takim stanowiskiem przemawia treść wszystkich przepisów art. 179, jak i całej ustawy – Prawo wodne z 2001 r., w którym prawo takie nie zostało w jakimkolwiek zakresie wyeksplikowane (wykładnia językowa). Nie ma również argumentów funkcjonalnych przemawiających za przyjęciem potrzeby dopuszczenia takiego środka. Zgodnie bowiem z art. 179 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne; o nieważności uchwał w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Skoro na rozstrzygnięcie główne w sprawie organ ma 30 dni, nie istnieje potrzeba wyprowadzania w drodze zabiegów interpretacyjnych dodatkowego środka zaskarżenia tylko dla postanowienia, którego sens i skutki, zgodnie z wolą ustawodawcy, mają się realizować tylko w krótkim czasie pomiędzy otrzymaniem przez organ uchwały a terminem przewidzianym do wydania decyzji, o której mowa w art. 179 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. Gwarancje strony są bowiem w pełni zachowane. Wykładnia funkcjonalna potwierdza zatem rezultat wykładni językowej, gdyż duplikowanie środków odwoławczych w takiej sytuacji prowadziłoby w oczywisty sposób do przedłużenia postępowania i ewentualnego nadużywania tych środków, co istotnie godziłoby w podstawowe cele i funkcje regulacji przewidzianych w art. 179 Prawa wodnego z 2001 r. Taka interpretacja i jej uzasadnienie odpowiada również poglądom doktryny w podobnych problemowo sprawach (analogia legis). Z tych względów organ prawidłowo przyjął niedopuszczalność wniesionego przez stronę środka zaskarżenia. To, czy stwierdzenie zawarte w rubrum zaskarżonego postanowienia powinno dotyczyć "odwołania", jak chce strona skarżąca, czy też "zażalenia", jak przyjął organ kwalifikując środek z perspektywy właściwej formy rozstrzygnięcia, pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia wpływu na wynik sprawy (art. 134 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a.). Jakkolwiek bowiem strona skarżąca nie nazwałaby wniesionego środka, jeśli jednoznacznie wyraziła wolę realizacji prawa do zaskarżenia w reżimie administracyjnym (ogólnym), taki środek jest niedopuszczalny. Nie było zatem potrzeby odnoszenia się do innych zarzutów szeroko powołanych w uzasadnieniu skargi, ani też rozpatrywania wniosków dowodowych, których treść dotyczy meritum sporu głównego. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. Poza oceną sądu w tej sprawie pozostaje natomiast to, czy wydane na podstawie art. 179 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. postanowienie w przedmiocie wstrzymania, podlega odrębnie bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego, czy podlega zaskarżeniu wyłącznie w ramach skargi na decyzję, o której mowa w ust. 2 i 4 tego artykułu. Rozstrzyganie w tej kwestii nie mieści się bowiem w zakresie niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).